田毅鹏 康雯嘉：街道改革背景下社会组织与街居嵌合治理研究——以“商业从属型”社会组织Z中心为例
近期以来，作为街道改革的核心举措，大力吸纳社会组织加入基层社会治理体系，构建以街居为主导、社会组织为辅助的“多元嵌合”治理模式，业已成为一种趋势。鉴于社会组织的复杂类属，其进入、运行及后果均呈现出不同的轨迹。其中夹杂商业属性的社会组织的跨领域介入尤其引人关注。鉴于“商业性”和“公益性”耦合的复杂结构，嵌入C市S街道治理实践的社会组织Z中心可被界定为“商业从属型”社会组织，即由发展较为成熟的商业公司出资，在民政部门注册成立的归属于商业公司主导调控的分支型社会组织。此种特殊类型的社会组织凭借“前台社会身份”与“后台商业资源”的叠加，在基层治理中与街居在静态空间及动态行动上深度嵌合，并对街道、社区的传统治理逻辑、机制产生了深刻影响。“商业从属型”社会组织嵌入基层治理与服务仍处于初级阶段，其在展现特殊价值的同时亦显露出多重限度。此嵌合治理模式将走向何方，亟待在实践中密切观测和检验。
田毅鹏，吉林大学哲学社会学院教授、博士生导师；
康雯嘉，吉林大学哲学社会学院博士生。
（一）基层社会的嵌合治理结构
近年来，伴随着基层社会治理不断走向深化，街道改革开始被提上议程，虽然其改革内容涉及甚广，但最为关键的步骤应首推“多元共治”格局的生成，即改变以往的由区—街—居委会构成的“垂直单元管理条线”模式，向以街道为主导，以社区为平台，吸纳社会组织加入的“立体多元治理网络”转换，并由此构筑成基层社会治理的“嵌合”结构。基层社会治理的“嵌合”结构是在街道主导下，以社区为平台，在“街居复合体”（街道党工委/办事处、社区两委）与“多元社会力量”（社会组织、驻区单位、物业公司、志愿者、居民等）之间，通过彼此持续密切的嵌入和互动，生成的一种立体交叉、相互形塑的关系构型和协同合作的治理模式。它突破了国家单统的“条线”式治理传统，其实质是在基层社会治理领域实施以“公 共”为特质的本土新公共性营造。
但迄今为止，学界关于基层社会治理的多元互嵌结构研究，将过多精力投向社区层面，专注于以“社区居委会”作为主线，研讨社会组织、驻区单位、志愿者等围绕社区平台嵌合形成的协动治理格局，而将街道做背景化处理。但实际上，作为基层政府派出机构的街道办事处在基层社会治理实践中从未缺场，而是深度地嵌入“三社联动”和“社会协动”的总体治理过程之中，显示出其不可替代的优势。其一，街道办凭借体制内身份和属地管理权责，拥有调度使用行政资源、形塑新型治理结构的能力；其二，在街道层面成立社会组织联合会、社工站等组织，统摄辖区范围内社区治理的整体发展；其三，作为社区治理的指导部门，统筹规划社区治理的方向和内容，直接出面链接社会资源并投放社区，成为所辖社区与社会力量联结的媒介和推手。鉴此，我们应将“街道”置于基层嵌合治理的中心主导地位。强调街道办的重要性，并不是忽视社区角色扮演的关键性，街道与包括社会组织在内的任何治理参与者实现嵌合都无法脱离社区平台，因为社区是基层治理的落脚点和基本单元，街道与各治理主体共建而成的新型治理机制均需在社区层面展开实践并加以验证。
（二）“商业从属型”社会组织的界定
作为城市基层嵌合治理的重要结构性要素，社会组织在其中扮演着提供专业服务、整合社会资源、联结社会关系的重要角色。而街道和社区也意识到在基层治理中引入社会组织的重要性，主动培育和链接社会组织，促其嵌入治理体系以提升治理效能，从而形成基层社会治理的主流模式。其主要做法为：作为基层属地治理行政核心的街道办从自身职能中离析出养老服务、助残服务、儿童培育等，通过项目制的运作方式，购买社会组织服务对其予以承接。值得注意的是，进入社区做专业服务的社会组织存在着不同的类型，一是传统党群组织，包括工、青、妇、团、残等组织以及其在社区建立的相应协会；二是民办非企业单位、社会团体、基金会三类组织；三是在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上承担业务主管职能的“枢纽型社会组织”；四是两“新”组织，即新社会组织、新经济组织，其中也包括“社会企业”。可见，夹杂商业属性的社会组织跨领域介入基层治理，或社会组织以商业化模式运营并非新鲜现象。学界一方面对其生成机制做出解读，即“非营利组织面临成本增加、捐赠和资助减少、营利性公司成为竞争对手等威胁，以至于其试图通过控制资源依赖实现组织的可持续发展，商业化便是非营利组织的一个重要选择。”另一方面，对社会组织商业化过程中蕴涵的“慈善文化与商业文化的冲突、经营失败与使命漂浮等问题”展开了初步探讨。
而笔者在C市S街道的田野调研过程中发现，社会组织“商业性”与“社会性”的耦合呈现出多种样态。本文所选取的案例——Z居家养老服务中心（C市民政局注册，下称Z中心），由其母公司——Y颐养服务有限公司（C市市场监督管理局注册）主动分化、衍生而来，以非营利组织的身份加入街居治理场域之中。本文将此种极为特殊的组织形态界定为“商业从属型”社会组织，即由发展较为成熟的商业公司出资，在民政部门注册成立的归属于商业公司主导调控的子项分支型社会组织。“商业从属型”社会组织的核心特质可概括为以下几个方面。
其一，组织属性层面，“商业从属型”社会组织通过在民政部门注册，实现形式上与商业公司的分离，凭借独立的社会组织身份，获得基层政府和街道的合法性授权，以承接政府购买服务的方式参与社区服务等一系列工作，其所提供的服务带有较强的社会性和公益性，这与其他民间性、草根性社会组织别无二致。
其二，组织结构层面，“商业从属型”社会组织是商业公司由“市场商业身份”向“社会公益身份”扩展的成果。“商业从属型”社会组织根本上是其归属的商业公司的分支，从而构成了形式上分离、实质上仍紧密联结的“母子组织结构”。虽均是“商业性”与“公益性”的耦合，此种“双主体嵌套型”组织结构与兼具“商业—公益”的“单主体两栖型”社会组织结构存在显著差异。
其三，组织运作层面，“商业从属型”社会组织在参与基层治理与服务的过程中，一是充分依托于其“母公司”成熟的商业运营模式、商业资金资源、商业信息网络，为居民提供更加专业、丰富的服务，提升居民群众生活福祉，其商业背景也成为其具有可持续生命力的重要支撑。二是母公司将部分“私”的元素掺杂进社会组织的运作过程，使其公益性服务成为链接客户、宣传企业、促进营销的重要载体。以“非营利”身份运作的“商业从属型”社会组织，其服务活动常被母公司形塑，带有商业取向。三是社会组织的运行往往采取标准化商业模式，组织成员多由母公司员工兼任，母公司对组织成员实行较为严格的监管与绩效考评，对服务的设计、流程、标准、成效严格把关。
综上，有必要将街居主体与“商业从属型”社会组织的复杂关联结构，作为一种特殊的嵌合治理类型加以理解和研究。故本文核心研究方向并不锚定于此种“商业从属型”社会组织的组织结构、资源安排、行动策略等方面，而是力图将其置于以街居为核心的基层治理机制转型的背景下，一方面，重点研讨其与街居主体以嵌合形式开展基层治理的结构与行动的特殊性；另一方面，充分认识“商业从属型”社会组织的引入与运行对于街道、社区传统治理逻辑、方式、内容的影响和改变。并基于上述研究，对基层治理场域内，此种嵌合模式的价值与限度加以反思。
二、街居主体与Z中心嵌合式治理的展开
（一）S街道与Z中心嵌合式治理关系的建立
1.S街道与Z中心联结的契机与过程。
S街道办事处位于C市中心老旧城区，下辖5个社区，区域总面积2.2平方公里，居民1.46万户，3.17万人，是典型的老旧单位社区。S街道居民结构面临严重的老龄化问题，60周岁以上老年人6937人，占全街总人口的21.9%；70周岁以上老年人3465人，80周岁以上老年人1518人，90周岁以上老年人185人。S街道辖区内多为国企单位、高校、研究所的单位住宅，老年居民文化程度较高，对养老服务水平和质量有较高要求。伴随N区街道体制改革的逐渐深化，加之养老服务需求不断升级的实际情况，以街道为核心搭建完善的社区养老服务体系，成为S街道提升基层治理能力和公共服务水平的关键。近年来，S街道结合C市、N区颁发的《关于印发居家和社区养老服务改革试点工作方案的通知》《关于规范政府购买居家养老服务工作的通知》《关于创造宽松环境支持社区居家养老服务发展的通知》等政策，积极探索“居家和社区养老服务”创新机制，而链接和引进Z中心正是其中重要的一环。
2016年上半年，N区民政局带领所辖各街道赴全市各区学习调研居家和社区养老的经验，S街道结合自身实际情况，决定引进已在C市Y区开展养老服务且获得较高居民满意度的Z中心入驻街道。经N区民政局牵线与推动，S街道和Z中心完成对接，特别是Z中心也有扩展服务范围的计划，双方很快签订了合同，正式在S街道成立Z中心养老服务点，为街道各社区居民提供更加全面、标准、专业的养老服务，街道则为其开展养老服务提供官方授权和实体空间。观照Z中心的引进过程可知，街道办是社区建设主管单位——民政局的直接对应条线机构，凭借体制内身份与行政资源网络，其得以在更加广泛的领域链接更高层级的社会力量和资源，从而破解社区居委会链接资源能力有限的困境。居家和社区养老服务虽于社区层面展开，但街道办成为重要推手。
2.Z中心简况及其商业资源依托。
Z居家养老服务中心是由Y颐养服务有限公司于2016年5月出资在C市民政局注册成立的民办非企业单位，其业务主要是为社区老年居民提供各类服务项目，该组织同时承接政府以购买服务方式委托的各类养老服务项目。目前Z居家养老服务中心在C市共有8家居家养老服务网点，Z中心在S街道的门店于2016年9月正式运营，投入资金总额为65万元，现有工作人员8人（常驻4人），Z中心现有健康小屋、中医理疗室等专业养老服务空间，配备了电子健康体检一体机、理疗仪、制氧机、电磁波治疗仪等22种适老化用品，为S街道区域内失能、半失能、空巢、独居和60岁以上老年人提供专业服务。此外Z中心的服务内容还包括助洁服务、家政服务、健康照料、精神关怀、配餐服务、助行服务等。运行以来，Z中心共承接政府购买居家养老服务项目7项，平均每月服务600余人，建立长者健康档案2413份。
作为Z中心母公司的Y颐养服务有限公司是C市注册资本千万元的商业公司，主要经营范围有养老连锁机构经营管理；保健用品研发、生产、营销；餐饮管理及服务；电子用品及日用品销售；农副产品、食品、保健品销售等。该公司还投资成立了F医疗管理有限公司和G养老综合项目管理有限公司，以健康管理、生活辅助、照料介护、精神慰藉四大服务模块为核心，以智慧养老平台为服务支撑，自主开发了全媒体呼叫中心、社区及老人（子女）、服务人员多位一体的APP服务软件、一键呼叫手环等为老技术产品。Z中心在运营中享有Y颐养服务有限公司强大的资金、技术、人才支撑及完整成熟的商业管理体系、运营模式、商业信息网络等资源，使其开展的为老服务更具专业性、服务范围更具延展性，并在一定程度上摆脱了对政府资源的绝对依赖。作为分支型社会组织，从属于商业公司乃Z中心与一般性社会组织最为显著的分野之处。
基层治理领域中具有体制内属性的街道和社区居委会，均为社区治理与服务开展的基础“在地性”组织，在基层治理中居于主导地位。近年来，伴随着由管理向治理的转型，将专业性社会组织纳入治理体系中，形成联动态势，已成为一种基本趋向。其中，街居与社会组织间的“空间嵌合”与“行动嵌合”当属核心面向。特别是若将商业资源作为重要变量引入嵌合治理场域，便会发现，“商业从属型”社会组织的嵌入为基层治理带来拓展效应，塑造着特殊的嵌合治理格局。
（二）社区服务的三重“空间嵌合”
从社会实践的角度理解空间表征着当代社会理论和社会学的空间转向。空间理论是一种结构化、能动的理论，即“空间更多的是社会性的产品，空间理论重视其内部事物之间的内在关联，并强调各主体间存在着资源与权力的流通”。主体间的结构与行动受空间制约的同时，也在形塑着空间的排布。
以空间理论为视角，S街道、D社区和Z中心在开展养老服务的过程中呈现出社区空间的“三重嵌合”。Z中心虽然由S街道主导引进，但一方面，受C市几年前规划打造“千米社区”的影响，S街道办事处办公空间因被处于同一办公院落的D社区占据而压缩，甚至连街道“一门式”服务窗口也借用着D社区一楼的空间，因而无法为Z中心提供充足空间；另一方面，“居家和社区养老服务”若悬浮于街道层面，则容易在理论上存在行政化和脱离于社区、居民之嫌。因而，S街道在引进Z中心后，便指派与街道办事处在同一办公院落的D社区为其提供600m2的办公场所及服务空间。虽坐落在D社区，但Z中心的服务范围覆盖整个S街道。在具体空间排布上，Z中心办公室、健康小屋、理疗室、便民服务点与社区办公室、街道公共服务平台同在D社区一楼，社区活动室与Z中心各功能室重叠，位于D社区二楼，而S街道办事处则位于D社区和Z中心共享空间的侧翼。由此，一个混合了街道、社区、社会组织的三重服务空间，在同一办公院落内高度嵌合，并生产出一个颇具效益的治理场域。
其一，对于S街道而言，嵌合空间是S街道主导下的理性选择，以便于其对Z中心工作的指导与监督。这正映射出福柯生态权力的策略表现。Z中心背后的商业链条是S街道引进其的最大担忧，因为常规意义上的社会组织提供公益服务的后果无非是能否获得居民满意，不涉及其他问题；而此种“商业从属型”社会组织本身就游弋于“商业”和“公益”之间，如果无法对其进行严格有效的监管，则容易发生极具敏感性的经济越轨问题，从而引发基层矛盾。作为引进方和“属地管理”的责任主体，S街道存在风险。而同一院落内嵌合式服务空间为街道对其监管提供便利。调研中笔者发现，S街道管理人员经常到隔壁Z中心指导监督工作，并要求Z中心负责人每次开展工作前都必须向街道报备。
其二，对于D社区而言，与Z中心的空间嵌合为其工作开展提供了助力。一般说来，日间照料室、文体活动室、社区阅读室等是社区办公楼的标准空间配置，并由社区居委会独家运营，社会组织在社区提供服务至多占用一个“临时性”办公室。而Z中心常年“驻扎”在D社区，并且具有成熟的商业化运营管理经验，D社区主动进行服务空间重组，授权和委托Z中心成为社区声乐室、舞蹈室、书画室、老兵驿站等8间社区活动室的“主管机构”，将组织文艺团体活动、管理活动器材等一系列工作转交Z中心负责，甚至将社区大门和一些活动室的钥匙交给Z中心管理，在周六周日社区工作者休息的时间里，社区老人仍旧可以在全年无休的Z中心拿到钥匙开展活动。社区副主任Y说：“我们自己管这些服务空间和这些居民活动队伍有一定难度，Z中心来了就帮我们制定了很多制度，都贴在活动室墙上了，他们懂管理，帮我们解决了很多难题，如老人进馆打乒乓球不换鞋，活动后垃圾遍地等问题”。这些工作虽非Z中心的专业服务领域，但作为空间使用的交换条件，Z中心为D社区分担了部分社区服务工作，D社区得以大幅抽身，转向其他工作。更加重要的是，Z中心依托其专业服务总能够聚集大量人气，从而将稍显冷清的社区空间激活成为热闹的活动场所。
其三，对于Z中心而言，三重空间的嵌合为其提供了运营场所、合法性授权与临近优势。第一，充足的活动和经营场地。S街道办事处的独立院落可以满足中心链接社会资源组织义诊、举办大型活动、搭建舞台等场地需求；D社区为其提供的包括办公室、功能室、活动室等在内的共计1524㎡的运营面积，使得其获得了充裕的空间条件。第二，空间嵌合为具有商业背景的Z中心快速取得居民信任提供了特殊帮助。免费体检、义诊等常被视为商业推销甚至诈骗手段，容易引起老年人的警惕和反感。而Z中心与社区、街道公共服务平台共用同一办公楼，与S街道同处一个院落，凭借街道、社区的“体制合法性”，Z中心取得了辖区内老年人的信任。中心负责人Q说：“我们刚到S街道，很多居民不了解居老中心，但居民到社区或街道办事的时候，看到我们和社区街道在一起，特别是我们三家的牌匾都并排挂着，他们就知道我们是有政府保障和监管的，肯定是正规的，老人们就开始从检测血压或做理疗按摩尝试了解我们，我们也慢慢积累了大量的老年体验者，活动参与度极高，收获了一批忠实'粉丝’”。第三，有利于Z中心第一时间获得街道、社区资源。Z中心总是率先知晓街道和社区的工作规划，以展开充分的准备工作，压缩了信息传递的时间；同时，街道也倾向于将机会和资源向“更加有把握”的Z中心倾斜。空间嵌合使Z中心相对于其他社会组织在承接政府购买服务的过程中具备竞争优势。
S街道、D社区、Z中心的空间排布虽由街道主导，但此空间嵌合结构及三者在此空间的交错式互动，则生产建构出以养老服务为核心的复杂权力、资源关系，以此足见空间和社会的互构效应。正如学者何雪松对福柯空间社会学思想的解读，“空间既非了无一物由我们的认知去填充的空白，也非物质形式的容器，而是实实在在、活生生的、社会建构而成的空间之纬。”
（三）商业元素注入的“行动嵌合”及其拓展
基于上述三重“空间嵌合”关系，S街道、D社区和Z中心在社区养老服务领域开展了丰富的嵌入式合作，将“静态嵌合空间”拓展为“动态嵌合行动”。值得提出的是，经由Z中心深度渗入的“商业元素”，在S街道的基层治理格局中，构塑出较“政社二元互嵌”更具复杂性的嵌合行动逻辑与路径。
1.嵌合服务的日常展开。
与一般意义上介入街居的社会组织不同，Z中心在进入之初，S街道便将几乎所有的日常养老服务工作均委托于Z中心。特别是因母公司强大的资金保障，Z中心在提供养老服务的过程中不依赖于政府购买，便可提供高投入、持续性服务，并不计短期亏损，有助于S街道嵌合式养老服务的常态化发展。另外，凭借机构拥有的丰富的商业资源，Z中心成为S街道基层社会治理的综合性力量，极大地拓展出多项服务内容，营造出新型的嵌合治理结构。
（1）聚焦养老服务的嵌合行动。
在引进Z中心的当月，为落实N区卫健委要求，S街道计划开展老年人义诊活动。考虑到Z中心的母公司具备批发零售医疗器械、医疗技术服务、健康信息咨询、养老机构连锁经营等专业资质，S街道希望Z中心发挥其自有优势，承办此次义诊活动，S街道则为其提供活动空间和基本经费。鉴于Z中心刚刚入驻社区，面临与辖区老人建立信任关系的初步挑战，S街道与各社区商议后，决定由网格长陪同Z中心工作人员一起入户收集居民需求和宣传义诊活动，居民由此了解到Z中心是S街道引进的专业养老服务机构，居民开始对Z中心产生初步信任。Z中心制定了详细的义诊活动计划，在提供专业义诊服务的同时，还借助Y颐养服务有限公司的商业网络，成功链接眼科、口腔、骨病等5家医疗单位参与，并全面负责义诊现场的布置、流程主持、维持秩序等工作。丰富专业的健康医疗项目和资质深厚的专业服务人员，加之免费或低于市场价格的优势，使得义诊活动聚集大量人气，也使Z中心在居民中人气大增，同时提升了居民对街道、社区服务的满意度。以此次义诊活动为发端，Z中心逐步嵌入S街道的常态化养老服务，并由此形成了嵌合式养老服务模式，即S街道根据市、区的要求，结合街道自身特点提出阶段性社区老年人服务的总体思路，把控服务的宏观方向；Z中心负责根据街道提出的思路和方向，制定具体的服务项目并操作实施；各社区则负责为Z中心联络服务对象和提供资料，并对Z中心的服务工作进行监督。
伴随Z中心的持续稳定运行，其与街居主体的嵌合服务也大幅度拓展，原来由街居主办的老年人新年联欢、文化团队培训比赛等精神文化领域活动也逐渐转由Z中心承接和主导。此外，Z中心借助其商业资源，主动策划为老服务项目，丰富了养老服务的内容，如依托Y公司的家政业务条线，为老人提供上门家政服务；依托Y公司的教育培训业务条线，主办老年大学培训班等。S街道副主任R说：“现在Z中心是我们办活动最大的帮手，以前我们办活动，或者要求社区办活动，都不会办，更不专业，只好硬着头皮干。人家Z中心不仅有康养的资源、设备，在组织老年人活动的时候也比我们会搞，我们现在倾向于把相关服务都派给他们去做，我们明确站位、提出要求，为他提供场地、审批，社区也配合，派人跟他们一起活动，我们从主导变成了幕后。更加重要的是，Z中心举办的很多活动不用我们拿一分钱，他们公司有钱、有设备，所以只要没啥方向问题，他们的活动我们都支持。”可见，此类活动亦不是Z中心独导的，街道的授权、监督与社区的配合仍然是必要元素。但监管内容不聚焦于对服务效果、居民满意度的调查，而转向了压缩其商业性，释放更多社会性。R主任说：“现在整个街道的养老服务都是他们主要负责，但我们当然也要对它进行监管，特别是它这个身份，我们要保证它不是来这挣钱的，而是为我的居民服务的。它的服务价格必须要低于市场价。”
（2）嵌合服务的商业性拓展。
作为商业从属型组织的Z中心在与街道、社区开展嵌合式养老服务的同时，也利用自身优势资源，积极拓展其在辖区内的服务范围，开办“街道超市”便是其拓展业务的一次尝试。
Z中心的母公司Y在C市有27家网点型综合超市，因采购量大，其商品价格普遍略低于市场价，考虑到S街道辖区内老年人居多，日常采购东奔西跑、多家比价十分不便，Z中心便尝试利用Y公司在食品、农副产品、日用品销售等方面的业务便利，在线上成立了“S街道居民团购微信群”，每日定时在群内发布特价团购商品，居民在线选购后，由总公司统一配送到社区，居民凭购买记录线下提货。由于在日常养老服务活动中与居民建立了良好的信任关系，Z中心的团购活动一经推出便受到辖区居民的喜爱和认可，团购群很快发展为4个500人的大群。看到“团购群”实实在在为辖区居民带来实惠与便利，S街道经班子讨论决定，将D社区一楼右侧歇业的老年食堂空间免费提供给Z中心，在线上“团购群”的基础上延展出线下的街道超市。如此一来，既方便了居民线下体验了解产品，更为街道加强对Z中心经营情况的监督提供了便利。Z中心运营的街道超市不仅品类丰富、质优价廉、售后完善，还能根据居民的购物需求不断更新商品类目，及时提供精准优质商品，深受居民青睐，Z中心更是因此获得了居民的忠实拥趸，这也对其开展养老服务形成了促进作用。对于在社区办公空间内进行此种明显商业取向的经营行为，街道Z书记也有所察觉，认为：“我们也知道这种模式存在问题，但我们考虑Z中心在我这提供服务，它得活啊，不能光靠着Y公司给它钱，如果在我们这一直亏损，万一人家撤了呢？我们刚刚建立起来的这种良好的养老模式就得流产，所以我们就给它开了绿灯。我们必须加强监管，保证卖的没有假货，并且低于市场价，这样就出不了大问题。”
在开辟超市业务的同时，Z中心还利用Y公司丰富的商业网络，着力拓展业务范围，如联合地产公司组织居民到楼盘看房、联合旅行社组织居民旅游等，上述活动均获得了S街道的合法性授权，赢得了居民的信任。据此，Z中心将其母公司雄厚丰富的商业元素持续注入服务过程，突破了社会组织服务的既有界域，丰富了街居为民服务的多样性，逐渐成为S街道基层社会治理的综合性力量，甚至在某些服务领域超越街道和社区成为主导力量，从而实现了对传统行政主导型嵌合治理结构的重塑。
2.政府购买服务：200元服务券项目和公益创投项目。
“政府购买服务”是政府转变治理逻辑，主动寻求多元嵌合的经典模式。在此过程中，基层政府、街道由服务的直接提供者变身为发包方，为服务开展提供资源、进行监督评估，而服务的具体的操持者则往往由专业社会组织担任。Z中心虽能够依靠Y公司的注资存活，并展开常态化服务，但承接政府购买服务、以项目制运营亦是其获得发展资源的重要渠道。Z中心承接政府购买服务主要有N区200元服务券项目和公益创投项目。
其一，200元服务券项目。N区于2019年发布《政府购买居家养老服务手册》，将60岁以上特困人员、低保家庭中的重度残疾老人、重点优抚对象老人、重度失能失智老人、80岁以上空巢老人和曾获市级以上劳模空巢老人确定为政府购买服务对象，向其发放服务券，金额为每人每月200元，由N区养老服务监管平台每月以电子券形式充值，每次服务按照相应的订单标准进行计费。在整个项目的运行过程中，S街道各社区负责筛选服务对象，Z中心负责为整个S街道36名老人提供擦玻璃、理发、陪聊、陪就医等一系列服务。服务后，由社区调查老人服务满意度，服务对象满意确认，服务金额由街道通过账户打给Z中心，由此形成了一个N区、S街道、各社区及Z中心分工精细的多元嵌合服务模式。
其二，公益创投项目。以N区2018年第三届公益创投活动为例，2018年12月，N区发布《第三届公益创投活动方案》（以下简称《方案》）并投入200万元作为项目资助经费，共资助公益项目25个。S街道接到《方案》后，第一时间找到Z中心负责人，希望其申报并承诺将提供一切便利和帮助，因为此项工作不仅关系到街道资源获得，更被街道视为争取工作业绩的重要机会。S街道和Z中心多次联合打磨项目申请书，街道书记更是亲自上手修改。最终，Z中心以“60周岁（含）以上低保和低保边缘户及孤寡空巢老年人健康管理”立项，并获得区民政局8万元项目资助。Z中心在项目运行中，借用D社区场地，充分发挥自身的专业和资源优势为S街道老年人举办了多次糖尿病健康讲座、血压血脂检测、风湿骨病预防和诊治等活动。需要特别注意的是，我国现行的政府购买服务机制设有一个基本的准入条件，即被购买方一般为公益性社会组织，商业公司不具备进入身份。如N区规定，申报公益创投项目的主体必须为在民政部门正式登记注册一年以上，并在C市内设有固定办公场所的社会组织。Y颐养服务有限公司本身不具备介入条件，而由Y公司在C市民政局注册成立的Z中心则具备承接服务的合法性身份。以此观之，成立Z中心为Y公司涉足该领域疏通了渠道。
3.疫情防控和线上直播。
近年来，在网格化治理的背景下，我国城市社区普遍建立起常态化的基层社区网格化治理体系。在2020年新冠肺炎疫情爆发后，面对突发性“新冠疫情”，各级党政机关果断迅速地将网格升级，建立起由基层政府发动、依托于街道—居委会、吸收部分党政机关下沉社区的工作人员而形成的“超级网格”。在此体系中，那些内生于或嵌入社区网格的社会组织由于普遍缺乏疫情防控的经验和资源调动能力，特别是在社区封闭的条件下，出于纾解社区恐慌和加强风险管理的考虑，街居对是否将社会组织编组进抗疫队伍持十分谨慎的态度。但S街道与Z中心的嵌合式抗疫行动却基于常态时期的深度合作而收获奇效。
疫情期间，虽然D社区活动室全部关闭，Z中心各项活动停办，但基于与S街道长期的嵌合行动积累，S街道已将Z中心视为基层治理领域不可缺少的一员，S街道老人亦对其产生了较深的信任和依赖。在此基础上，Z中心发挥自身优势，背靠商业资源为社区抗疫贡献力量。其一，Z中心派出机构的工作人员积极配合街道、社区工作，主动帮助社区工作人员进行社区摸排、楼道消杀、站岗测温等工作；其二，为方便辖区居民的日常生活，Z中心协同街道、社区，发挥“街道超市”的便民特性，开通居民手机微信群线上点单购买渠道，由Z中心将订单发向Y公司，Y公司统一采买并送至各楼栋，方便了疫情隔离期居民们的生活；其三，Z中心借助其商业母公司的特殊渠道，在疫情初期医疗口罩奇缺、价格暴涨时，为辖区居民提供“不涨价”的医疗口罩，缓解了居民因“口罩荒”带来的恐慌情绪；其四，为丰富疫情居家期居民的生活，社区和Z中心共同在线上通过抖音、快手等平台开展直播活动，线上宣传防疫知识、教居民做手工等，以全新方式为辖区居民提供服务。
“新冠肺炎疫情防控是对我国治理体系和治理能力现代化的一场大考，不仅检验了政府的综合治理能力，也考察了社会组织的有效参与能力。”作为街居治理与服务中“综合性常态组织”的Z中心，与街道、社区互动嵌合的治理结构经受住了新冠肺炎疫情大考，破解了社会组织在参与公共危机治理过程中渠道不畅、身位过低、能力不足等问题，更被验证为S街道社会治理的有效模式。
三、分析讨论及评价
（一）“商业从属型”社会组织与街居主体嵌合治理的性质
基于“社会管理”向“社会治理”的转换，构建以街居主体为中轴的多元嵌合治理模式业已成为当下我国基层社会治理的主导趋势。社会组织介入基层治理，与街居主体构成动态的嵌合治理结构，实质上正暗合着“多元共治”的治理逻辑。在此背景下，西方理论框架下的社会组织概念被引入我国。社会组织在基层治理领域是一种带有非政府、非市场性质，而作为一种典型的社会性的存在。无论是市民社会视角抑或是法团主义视角，均强调社会组织作为“第三领域”的表征性主体，与国家、市场之间存在明晰的界限与分野。“非营利性”，即不以追求利益为目的，更成为社会组织的根本属性。但广泛嵌入我国基层治理体系和结构中的社会组织，其实践形态却存在着极其复杂面向，特别是部分社会组织天然带有或后天发育出“商业元素”，从而使其兼具“商业营利性”和“公益非营利性”的综合性特征。
基于上文对“商业从属型”社会组织的界定，对其与街居主体互构而成的嵌合治理机制加以考察，便可发现，呈现于此嵌合治理前台的主要是社会组织与街道、社区间的互动关系。而实际上，社会组织背后倚靠的商业母公司及其雄厚资源才是搅动此结构良性运行并收效可观的主要动力源。据此，这种嵌合治理机制由于市场元素的介入与激活，促进了由“政社”二元嵌合向“政经社”三元嵌合的结构性跃升，政府权力与资源的绝对主导性在此结构中发生了弱化，在综合治理领域，对“商业从属型”社会组织及其内蕴商业资源产生依赖，并变换了治理逻辑，主动撤身幕后。更加重要的是，社会组织凭其身份合法性，主动承载着将母公司的市场、商业元素引入基层治理空间和行动的使命，以此观之，“商业从属型”社会组织嵌入基层治理结构的路径并非街居主体的强力链接吸纳，我们亦可将其视为商业公司拓展业务覆盖领域的“曲线进入策略”，此嵌合模式的“商业性”和“公益性”关联究竟是此消彼长抑或是相辅相成，均需要我们在实践中对其加以检验和理解。
（二）“商业从属型”社会组织嵌入的价值与限度
长期以来，在中国基层社会治理领域中，社会组织“先天”与政府呈“依附关系”而非“平等关系”，这受到各方普遍诟病，并衍生出“行政吸纳社会”的理论解释，特别是受社会组织权力与资源薄弱的实际情况掣肘，其对于基层治理的贡献具有明显的局限。但本文所选取的Z中心作为“商业从属型”社会组织，凭借其“社会身份”与“商业资源”的叠加，在基层治理中展现其特殊价值，并在与街居主体互动的过程中构塑着更加均衡、可持续的嵌合治理格局。“商业从属型”社会组织嵌入的价值至少体现在以下两个方面：其一，鉴于经济问题的复杂性，街道作为基层治理的权力责任部门，倾向于主动分离公益性与商业性，并对商业组织持谨慎防范态度，导致基层治理中难觅市场踪迹。而“商业从属型”社会组织则串联起组织的公益性和商业性，开创了市场商业主体和资源作为后盾力量进入基层治理，并与街居主体形成嵌合关系的渠道。依托此通路，社会组织的服务更加专业精细、服务领域范围更加广泛、运营更加成熟高效，居民群众在社区便可体验中高端市场质量的公益性服务，社会组织凭此收获了更高的居民满意度，增加了社会组织与居民的“粘性”，提振了社区人气。作为基层治理核心主体，街道和社区更在此过程中充分受益。其二，经由作为“桥头结构”的子项社会组织，母公司市场商业资源强力注入并发挥重要作用，破解了一般社会组织对政府资源的路径依赖、自主性缺失等问题。特别是“商业从属型”社会组织的运行拥有强大后盾而不惧短期风险，切实提升了此嵌合结构的长效性，巩固了其常态性。街道与社区的治理惯习也在商业资源注入的过程中发生改变，即将社会组织定位为固定性综合治理实体，并主动收缩对基层社会治理的全面掌控，将原本承载的多方面综合性事项移交，依赖其动用社会与商业的组合资源及其链接资源的能力解决问题。街居主体将自身角色从“演员”转换为“导演”，在指导、链接、监管方面发挥作用，从而构造出嵌合治理关系中分工明确、相对均衡的“权力—资源”格局。
诚然，“商业从属型”社会组织与街居主体的嵌合治理模式仍存在多个维度的限度，若不加引导规划，基层社会治理与运行面临的风险自不待言。
1.作为“在地性组织”的街居主体空心化。
无论是近年来颇为流行的“三社联动”，还是当下所倡导的“共建共治共享”的社会治理共同体，虽均强调多元治理主体参与的关系，但不可否认，在街居体制下，作为属地管理责任部门的街道办事处和居民自治组织的社区居委会基于其体制身份和在地属性，始终处于主导地位。而在Z中心被引入S街道及其所辖社区参与基层治理的实践中，我们发现，商业元素虽然发挥了重要作用，并促进了治理与服务能力的提升，但“商业从属型”社会组织却在诸多方面接管了街道与社区的部分功能，有越雷池之嫌。首先，Z中心以共享的方式占据了D社区办公空间的8间活动室，并成为主管，虽然代理和减轻了社区居委会的部分权责和任务，但也使社区与居民的互动失去了直接作用的空间。在D社区，前来活动的居民与Z中心建立起紧密的粘性关系，反而与社区工作者产生疏离。其次，鉴于Z中心拥有强大的商业资源保障，S街道和社区将其视为提供综合性服务的最得力帮手，倾向于将其认为Z中心能够胜任的工作统统打包委托其承担，以至于原本理应由街道、社区主导的儿童服务、节日联欢、问需解困等事务均脱离于居委会。在社区行政化的真实命题下，D社区主动压缩自治空间，将主要精力投注于行政任务，弱化了居民对社区的依赖。最后，从关系链条上讲，街道与社区的对接理应最为频繁和有效，但当“商业从属型”社会组织介入后，S街道更倾向于绕过社区，直接将某些工作安排给Z中心，将导致社区居委会在基层治理与服务结构中的地位有所弱化。
短期看来，Z中心对街居事务的承接可释放出诸多效益，居民对服务的满意度也有提高，但基层治理领域街居主体地位弱化问题也是一种隐患。因为此种由商业机构衍生出的社会组织本身具有漂移性，如若其因市场变动而中途退场，势必使得其所在的街道和社区的治理将面临空心化的困境。因此，在支持、培育和链接社会组织的同时，要避免塑造一个“巨无霸”型的社会组织，使街居基层治理面临虚化风险。要达致的良性嵌合治理结构并非嵌合主体间的取代，而应是以街居为主线的互促共生。
2.商业营利取向遮蔽服务公益性。
萨拉蒙横跨32个国家所调查统计的数据显示，服务收费、政府拨款、慈善捐赠是各国社会组织的主要资金渠道，社会组织过半的收入都来源于服务收费，可见商业化乃社会组织运行的国际趋势。但这并不意味着“以营利为目的”取向具有合法性，商业与公益之间的界域问题始终是我们应谨慎把握的。笔者调研发现，“商业从属型”社会组织的活动开展不可避免地带有营利取向。其一，服务目标的营利取向。在Z中心日常开展的为老服务中，Y公司为其设定了采集街道老人身体状况、家庭结构、月收入水平等信息的目标，并结合以上信息挖掘其潜在市场化服务的目标客户，甚至有季度采集完成500位老人信息的任务指标。此外，笔者调研发现，在Z中心组织老人旅游的活动策划书中，“活动目标”写明“拉近与老人之间的距离，筛选目标客户，宣传和销售Y公司居家养老品牌和产品”，基于此目标导向，其营利性势必对公益性产生挤压。其二，拓展性服务的营利取向。在通过提供公益服务与街道老人建立起信任关系后，Z中心便开始向老人推介其市场化服务项目，如宣传养老院、卖保健品、治理甲醛等，这些服务均由业务资质广泛的Y公司承接。可见，Z中心在扮演着提供公益性养老服务和为Y公司市场服务拓展客户的双重角色。显然，一般商业公司几乎不可能调动街道社区为其商业活动助力，而Y公司经由Z中心的公益服务实践，及其与S街道建立的持续信任依赖关系，其商业行为亦得到街道办的授权和批准。街道和社区间接成为Y公司的商业运营旗帜，有偏离其职能定位的风险。其三，以利润作为组织考核重要指标。作为Y公司的从属型组织，Z中心遵循商业化标准运作模式，Y公司更是将Z中心作为子公司，对其进行严格的成果验收和绩效考核。特别是在Z中心“季度绩效考核评分表”中，利润占重要比重，Y公司依据绩效考核分数对各门店进行整体排名，并据此进行奖金发放，这必然驱使其追求利润最大化，从而大幅遮蔽服务的公益属性。其四，借助Z中心社会组织身份获取政府资源。一般商业公司与政府购买服务是绝缘的，而Y公司通过在C市民政局注册Z中心，使其得以涉足政府购买服务领域，并获得较为丰厚的行政资源，但在市场逻辑的支配下，此行政资源是为其“提升公益事业”服务还是为其“扩大商业版图”服务，尚需在实践中加以检验。另外，商业性对公益性的遮蔽还体现在“商业从属型”社会组织比常规社会组织更具竞争优势和升级版综合服务能力，街道、社区倾向于将其奉为圭臬，而忽视了其商业性连带的风险，更压缩了单纯公益属性社会组织介入的空间和机会。
诚如格雷戈里·迪斯所言：“社会组织商业化面临众多危险。在最佳状态下，社会组织需要直面来自组织文化与经营管理两方面的挑战，在最糟糕的情况下，组织的公益宗旨可能被商业化运营毁于一旦。”因此，在“商业从属型”社会组织嵌入基层治理的过程中，街道和社区在充分利用其优势资源和网络关系，促动其公益性充分释放的同时，必须对其商业行为持谨慎态度并加以约束。
3.街道主导下社区与社会组织的双向排斥。
作为基层政府的派出机构，街道办几乎包揽了“属地管理”的全括性权责。而社区居委会作为居民自治组织，处于基层治理条线的“末梢”，在关系链接和资源汲取等方面亦处于弱势，必然导致“自上而下”的力量主导基层治理的基本格局。而在社会组织参与社区服务的问题上，基本上都是由街道直接出面引进社会组织，并将其指派到社区服务。此种模式具有操作直接简便、见效快等优点，但也存在一些矛盾与不足，主要表现为社区与外来社会组织间的隔阂和相互排斥。其一，社区居委会与外来社会组织间的互斥。D社区书记认为Z中心免费占用社区办公楼，导致自身办公空间的拥挤和压缩，但在街道的“强制命令”下，被动的社区几乎没有议价权。在日常工作中，因涉及商业性等敏感问题，Z中心的一系列工作均直接向街道汇报和审批，D社区则似乎置身局外。Z中心承接的政府购买服务项目虽大多在D社区开展，但经费基本上是由区或街道直接拨付给Z中心，社区两委成员被排除在服务工作过程之外，公益服务演变成街道授权委托下社会组织的独角戏，导致了社区的边缘化和居委会与居民关系的疏离。Z中心也倾向于在身份上将自身与社区工作者加以区别，在服务过程中绕开居委会，这也招致社区工作者的不满，由此造成基层社会治理资源的内耗。其二，社区社会组织与外来社会组织的互斥。在Z中心强力介入的治理结构中，“社会组织力图固化自身与居民之间的'给予—依赖’关系，排斥社区社会组织参与项目的运作与执行，以达到巩固权力、获取资源、拓展空间的目的。受资源依赖、社会影响等因素的制约，社区社会组织无力抗衡社会组织的排斥，处于被动接受的境地。”D社区内生的社区社会组织在Z中心挤压下发展受阻，难以获取N区政府购买服务的项目资源，导致其对外来“超级”社会组织亦持排斥态度。
总之，前述问题虽是笔者调研“商业从属型”社会组织与街居主体嵌合过程中的案例发现，但却反映出外部社会组织嵌入社区开展服务所共同面临的问题。在以街道、社区与社会组织为主体的嵌合治理结构构建的过程中，如何打造三方互促共生的嵌合治理良性机制仍是值得认真探讨的话题。一方面，不应将社区治理的全部任务委托于外来社会组织，亦不能将嵌合停留在身份角色层面，而应在赋予居委会对社区治理服务事务的主导权的基础上，着力营造多主体治理服务全过程的共同行动与相互融入模式。另一方面，应激活植根于社区内，为满足自身需求而自发组织起来的，具有自发性、草根性、自治性等特征的社区社会组织，建构居民参与经济生活、社会生活、文化生活的内生组织平台，搭建起以街道、社区为主导，社区内生自治力量与外部社会力量均衡嵌入的立体性治理格局。
以上文章原载于《学术研究》2021年第4期，文章不代表《学术研究》立场。