编制内法官助理制度运行的困境与出路

来源：平顶山审判

本期推送卫东区法院徐慈航撰写的《破茧成蝶：编制内法官助理制度运行的困境与出路》，本文曾获全省法院系统第15届学术讨论会优秀奖。

作者简介

徐慈航

卫东区法院法官助理

 曾获得河南省法学会二等奖

全省法院系统第15届学术讨论会优秀奖

引言

法官助理制度的目的在于助力实现法官队伍的精英化、专业化，使法官能够回归审判业务本身，为法官员额制的配套司法改革制度之一。但在司法实践中，编制内法官助理并未发挥最大功用，法官助理制度运行情况并不尽如人意，如何使法官助理更好的为司法高效服务尤为重要，编制内法官助理制度运行不畅难题亟需解决。

一、现状梳理：探究我国编制内法官助理制度困境

为了解编制内法官助理制度在实践中运行情况及存在问题，笔者将H省2019年公务员序列法官助理招录情况进行梳理，并选取H省P市、L市两级法院的员额法官及其法官助理，从中分别随机抽取100名员额法官及其法官助理，以法官与法官助理日常工作情况作为分析样本，设置相关调查问卷，发现存在以下问题。

（一）编制内法官助理招录难

2019年H省法院系统计划招录公务员1133人，其中906人职位为法官助理，占比79.96%；2019年H省拟录用公务员取消、核减人数596人，其中法院系统人数260人，包含法官助理职位人数253人，法官助理职位取消、核减人数占H省取消、核减职位人数的42.45%，占法院职位取消、核减人数的97.31%，占计划招录法官助理人数的27.93%，取消、核减的法官助理职位备注均要求通过取得法律职业资格证，且在助理职位工作满5年（含试用期）。

虽存在2019年H省考参加省考联考、报名数据非实时公开致使存在报名扎堆等客观情况，但该数据仍能基本反映法官助理招录难现状。

（二）法官助理工作不堪重负

改革后法官助理多配置在1名法官+1名法官助理+1名书记员组成的审判团队，与传统的1名法官+1名书记员审判团队相比，以H省P市W法院为例，员额法官比例为32%，即在案件量相同的情况下，员额法官比入额前案件量约增长至少2倍，将法官从繁杂的审判事务性工作中解放出来是司法改革的主要目的，而法官助理则需承担审判团队中包括审查、接待当事人、办理诉讼保全、调取证据、准备相关材料、主持调解、撰写及校对裁判文书等贯穿案件全程的大量事务性工作。

针对法官助理的调查问卷显示，“您对目前工作是否能够胜任？”的四个答案:任务繁重压力大、任务较重基本能承受、任务合理可以适应、没有感觉，被调查者选择比例依次为:51%、30%、12%和7%，由此看出多数法官助理的工作任务重。

（三）法官＋法官助理模式团队满意度欠佳

针对法官的调查问卷显示，“您对您的法官助理工作现状是否满意？”的四个答案:十分满意、基本满意、不太满意、不满意，被调查者选择比例依次为:39%、31%、22%和8%；“若不太满意或不满意，原因是什么？”的五个答案（可多选）：工作能力不足、主观能动性不强、服从性不强、工作方式不同、其他，被调查者选择比例依次为:25%、31.25%、37.5%、25%和12.5%；经调查发现被法官满意的法官助理年龄多分布在25至35岁。

针对法官助理的调查问卷显示，“您对您目前的工作现状是否满意？”的四个答案:十分满意、基本满意、不太满意、不满意，被调查者选择比例依次为:26%、28%、35%和11%；“若不太满意或不满意，的原因是否与法官有关”的三个答案：是、不是、都有，被调查者选择比例依次为:32.6%、28.2%、39.2%；“若与法官有关，原因是什么？”的四个答案（可多选）：学到东西较少、工作分配不均、工作方式不同、其他，被调查者选择比例依次为:29.41%、32.35%、32.35%和11.76%；“若与法官无关，原因是什么？”的五个答案（可多选）：工作任务繁琐、不能充分得到锻炼、不能充分体现价值、未来前景模糊不定、其他，被调查者选择比例依次为:26.67%、33.33%、40%、40%和6.67%。

值得注意的是，法官与法官助理彼此满意的占比56%，总体而言法官＋法官助理模式团队满意度不理想。

（四）法官助理晋升在路上

针对法官助理的调查问卷显示，“您对未来能否进入员额法官队伍怎么看？”的三个答案：成为法官太难、前途渺茫，仍有员额空缺、抱有希望，是否员额无所谓，被调查者选择比例以此为：71%、22%、7%。

虽法院均预留少部分员额，但与未入员额的法官助理队伍相比仍是少数，只有员额法官因退休或退出员额等原因员额出现空缺时才能补入员额，且编制内法官助理的数量逐年增多，不是全部法官助理均能选任成为员额法官，在大部分法官助理看来，虽制度规定符合条件的法官助理最多五年后即可参加初任法官选任，但实际进入员额的时间往往比五年更长。

二、追本求源：厘清编制内法官助理制度运行难题

党的十八届四中全会指出建设高素质法治队伍的关键是“正规化、专业化、职业化，提高职业素养和专业水平”，推行法官助理制度是司法改革的重要环节，法官助理设置的初衷是在因员额制造成法官数量减少、案件数量激增的情况下，审判工作依旧正常运转，但现实中仍存在上述问题，分析其原因，有以下几个方面：

（一）法官助理制度有待完善

1.语焉不详：职能定位不明

从法官助理的制度依据来看，主要是最高人民法院出台的相关改革文件及2019年修订的《人民法院组织法》。最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中对法官助理的职责表述中多存在“在法官指导下”、“协助法官”、“受法官指派”等词汇，法官助理的定位是完全依附于法官存在，还是独立履职？法官助理能否发挥主观能动性而对某些事项在一定范围内作出判断和决定？根据现有制度，结合当前法院现状，未来的员额法官大部分是从编制内法官助理中选任，但若法官助理一直从事审判辅助的事务性工作，其在选任成为员额法官后能否直接完成法官的角色转变？若赋予法官助理一定程度的审判权，如其可以对小额诉讼案件、适用速裁或简易程序的案件享有裁判权，那其行使裁判权的法律依据是什么？作出的裁判的法律效力如何保证？其所作出的裁判结果由谁负责？

2.雾里看花：职权范围不明

法官助理制度最为权威的规定出自《人民法院组织法》第48条，该条规定明确法官助理若符合法官任职条件的，可经遴选后按照法官任免程序任命为法官，同时从宏观角度概述了法官的职责即在法官的指导下负责审判辅助工作；最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第19条通过列举清单式从微观角度明确法官助理的职责，看似清晰具体，但审判辅助工作如何界定，并没有统一的认识，司法实践中的工作纷繁复杂，不可能事无巨细的列举出来，如此则会出现列举不明和职权交叉的问题。

在实践中，法官可以不受限制地将除开庭以外的与审判有关的全部事务定义为审判辅助事务而让法官助理处理，随意性过大，造成部分法官变相将审判权交由法官助理，依旧存在“审者不判、判者不审”的情况，违背司法改革意义。也存在法官将很多本应由书记员负责的工作也分给了法官助理，造成法官助理与书记员职责不清。

3.孤掌难鸣：制度呼应欠缺

以当前司法改革现在，编制内法官助理是法官的后备军，受我国法官选任要求的影响，进入法院担任法官助理的门槛较高。例如H省多数法院对于新任法官助理的要求多为本科以上学历、法律专业，且需要通过法律从业资格考试，具备法律从业的相应资格，在此基础上通过公务员录用考试后方可任职。在法官员额制全面推行的背景下，若模糊甚至漠视法官助理的职业预期，势必削弱法官助理对司法改革的认同度与参与度，若不能为法官助理提供未来的职业定位和职业期待，则无法吸引广大年轻人报考这一职位，导致法官助理人员缺失，与此同时亦无法调动现有法官助理群体的工作积极性，造成法官助理群体的不稳定、人员流失等结果。

（二）法官助理群体原因

1.自身存在心理落差，职业认同感低

现阶段法官助理群体大体分为两部分，一部分是改革前一直从事法官工作的人员，因工作年限、考试结果等各种原因未能进入员额法官队伍而转岗为法官助理的人员，称呼由法官变为法官助理，称谓的变化会可能会导致心理落差，且其无法享受到法官未来可能享受的待遇、职业保障等关乎切身利益的损失，会造成心理失衡，难免会产生消极、抵触情绪，不利于日常工作；另一部分是通过公务员统一新招录的法官助理，对于这部分人员，多数是以成为法官为目标，原有体制下一般三年便可被任命为审判员，但改革后则三至五年后才具备成为法官的资格，且存在报考前对法官助理的不了解情况，致使工作后的不适应。在员额法官的相对固定的情况下，是否能够选任成为法官并不确定，法官助理单独职务序列等职业配套措施并未同步落实，种种因素结合加剧职业群体迷茫，可能使经验丰富、能力优秀的法官助理选择其他法律相关职业，造成人才资源外流。

2.人员分流压力

以目前改革模式看，是按比例从法院现有人员中通过各种考核遴选出优秀人员担任员额法官，其他未进入员额法官的人员转任为法官助理及司法行政人员，人员的整体数量并未发生改变。多数情况下未能遴选为员额法官的法官，在改革前一直独立行使审判权，改革后让其从事审判辅助性工作，受员额法官指挥，其可能无法接受，这种情形下其不能适应法官助理的工作，让其在法官助理和司法行政人员中选择，多数愿意选择成为司法行政人员。员额制下的团队审判模式，法官助理工作量繁重的情况下，助理人数并未增多，造成法官助理工作压力大，付出与回报不成正比。

（三）貌合神离：团队运行不畅

在审判团队中，法官与法官助理存在“法官→助理”与“助理→法官”相互心理期待关系，法官与法官助理彼此希望对方能够配合、理解自己，一旦其中二者中任一心理期待无法实现，则会影响法官、法官助理的自身工作状态，进而影响对对方的态度、行为。法官与法官助理基于在日常工作情况，会对彼此责任、权利拥有自己的判断。若法官或法官助理认为对方的日常工作、配合情况符合自身期望，则二者协作融洽，团队能顺畅运转；如果法官或法官助理认为对方未能完成其应承担的责任，团队则运转不畅，彼此关系会出现失衡，产生负面情绪。情绪的作用是相互的，若未及时采取措施或采取措施不到位，致使该情况不能得到改善，最终会导致法官与法官助理关系失和，影响团队协作，不利于整个团队的高效运行。

三、破茧成蝶：探寻编制内法官助理制度现实出路

为使编制内法官助理真正充分发挥其价值，应多方位合力完善法官助理制度，助力审判质效提升。

（一）加快完善相关制度规定，明晰法官助理权责

1.明确职能定位，主动与被动相结合

在司法实践中往往存在两种情况，一种是赋予法官助理极大的权利，名义上是协助法官审理案件，但与未改革前的助理审判员没有区别，改革并未落到实处；另一种是将法官助理视为“秘书”，法官助理要对法官绝对服从，法官助理受法官任意调配，这种情况下法官助理的监督功效难以得到有效发挥。参考域外法治国家的不同做法，美国的法官助理为聘任制，服务于法官，对法官的依附性较强；英国的法官助理多由资深律师担任，具有一定限制的司法权；结合我国国情，我国法官助理的职能定位为管家、监督者与辅助者的结合，在接受法官的指导的同时具有相对独立性。

（1）法官助理接受法官的指导。法官助理的工作的目标是完成审批辅助的工作，其完成的效果如何，法官感受最为直观，最具评判资格，故法官助理要接受法官的指示、指导，法官结合日常工作需要，在法官助理的的职能范围内调配法官助理工作并作出指导，与此同时，法官应对其作出的指示、指导产生的后果承担责任，法官助理也应对其不听从法官指示、指导产生的后果担责。

（2）法官助理具有相对独立性。法官助理既要接受法官的指示、指导，但指导不是领导，还要在其职能范围内具有主观能动性、责任心，统筹协调各项事务，指导、监督书记员的工作，扮演管家的角色。以组织调解为例，法官助理不是按部就班的被法官指挥，需对如何调解发挥其能动性，以提高调解的成功率，减少审判工作量。法官不能要求法官助理承担其职责范围外的工作，法官助理应对法官的廉洁性、审判权的行使予以监督，在不干扰法官审理案件的前提下，法官助理应当提出自己的意见，防止法官专断、枉法裁判，为保障这种独立性，对法官助理考核管理时，法官的意见是重要但并不是唯一的依据，法官助理的管理工作主要由法院负责，同时采取法官与法官助理互评机制，确保考核结果科学性。

由于每个法官日常工作方式不同，为高效审判，法官团队内法官助理的职能亦应有所微调，法官助理并不是为法官服务，而是为法院、为审判高效服务，故应结合团队中成员能力及工作量予以分工，且成员对其各自承担的工作负责。大体而言，将审判事务按专业性进行划分，审判核心事务是对案件处理结果最直接作用的事务，对承担该工作的人员的法律专业性要求最强，即由员额法官完成；审判辅助事务是不具有重要决策性、对案件处理结果发挥间接作用的工作，对专业性要求较之从事审判核心事务的人员要求较低，根据需要专业性划分；重复性、可替代性较强及对法律专业知识要求低的纯事务性辅助工作由书记员全部完成，需要主观判断及法律专业性知识的专业性辅助工作由法官助理完成。与此同时，因司法实践中专业性辅助工作很多，为合理资源配置，在法官助理人数不足的情况下，适当减轻法官助理工作压力，可让书记员在法官助理的指导下从事例如财产保全、裁判文书格式检查等可形成模板化的事务。

（二）构建职业前景，帮助法官助理走出迷雾

1.明确心理预期，增强职业认同感

（1）事前明确职业预期。在法官助理任职后，通过开展座谈会等方式，向法官助理披露未来工作的客观信息，包括职责范围、未来待遇、发展路径等方面，告诉其享有的权益及应当承担的义务、责任，向其阐述法官助理岗位工作的重要性，减少与实际工作不相符的思想观念，让法官助理在对岗位有全面认知，增强其使感命与责任感，发挥其主观能动性。

（2）客观体现认同。法官虽承受从事审判工作所带来的各方压力，但对于法律从业者，法官这一称谓，本身就是一种荣誉，法官也享受别人无法享受的待遇、社会地位等；在法院人案矛盾依旧未得到缓解的背景之下，作为法官助理，其亦承担着繁重的工作压力，但鲜有人能理解，因为法官助理的工作并不能完全被人看到，长此以往，法官助理内心难免出现失衡。法官助理并不是一般的审判辅助人员，其承担的职能要求其具有相对较高的法律专业知识和法律工作经验，法官助理在司法实践中的作用无人能替代。为释放法官助理的负面情绪，在主观上明确其心理预期的同时，应从客观方面增加其职业认同感，使其感受到自己存在的意义与价值，让社会认识到法官助理的重要性。

法庭上法官助理的座位固定，法庭不仅是现实空间，还有一层虚拟空间，即“法的空间”，体现庄严性，统一在法庭上设置法官助理专门座位是对法官助理的认可；同时赋予法官助理在法庭上向诉讼参与人发问的权利，因法官助理承担归纳争议、撰写裁判文书等职能，如此有助于理解案件，协助法官审理案件，同时学习庭审把控，提高庭审驾驭能力，助力日后胜任法官。

在合议庭对案件合议时，法官助理应发表其自己的见解，并在合议笔录中予以记录，其发表的意见虽不是合议庭意见，但可作为不同思路予以参考，调动其主观能动性，体现出对法官助理的重视。

要求法官助理在其参与的裁判文书上署名，若文书由其撰写完成，审判流程系统上的拟稿者应为法官助理，是法官助理的工作成果的客观体现，亦是对其工作的监督关注，多措并举实现对法官助理群体的关注，外部力量助推其对自身职业的认同感。

2.规划未来发展，拓宽职业前景

选择法官助理这一职业的多数人是出于对选任成为法官的向往，若法官助理职业群体未来的发展空间窄、晋升渠道不畅通，不利于法官助理群体的稳定性及工作积极性，故应当注重法官助理职业晋升路径。

（1）健全晋升路径。对于符合法官任职条件的法官助理可由法官助理向法官遴选委员会自荐，一方面可以避免出现行政干预造成人才埋没情况，另一方面保证参与法官选任的法官助理均具有成为法官的强烈意愿。《法官法》规定上级法院法官一般逐级遴选，意味着法官助理一般情况下仅能参与基层法院的法官选任，基层法院出现法官员额空缺时，法官遴选委员会应当向社会公布，对于无论法官助理所在法院层级高低、地域远近，只要符合法官任职条件的法官助理可以参与任意基层法官的法官选任考试、考核，公平竞争。

（2）提高职业含金量。法官助理不仅是作为未来法官的储备库，也应当成为法律共同体的人才库。与改革前法官“熬年头”不同，员额制改革后员额法官人数相对固定，优中选优，不是所有法官助理都符合成为合格法官的要求，亦不是具备法官条件的所有法官助理都能成为法官。在此背景下，拓宽法官助理职业前景尤为重要，提高法官助理的含金量，即使法官助理离开法院系统，其也可因从事过法官助理这一履历在从事律师、法律顾问等法律行业之中获得认同。

（三）优化法官助理培养模式

1.法官助理分级培养

目前多数地区对法官助理等级的设置为五个等级，不同等级只在薪酬有所区别，并未完全体现能力与职能的有机结合。现有编制内法官助理大体由三部分组成，不能胜任法官工作的未入额审判员、具备法官素质的未入额审判员、通过公务员考试新招录法官助理，若将具备法官素质的未入额审判员仅仅让其从事较为简单的辅助性事务会造成司法资源的浪费，改革后的心理落差也不利于调动其工作积极性。应根据不同情形，将法官助理的工作职责与其等级挂钩，合理配置，人尽其才，不同等级的法官助理培养方式亦有所区别，随着等级的不断提高，法官助理的各方面能力亦不断得到增强，为入额后胜任法官工作打下坚实基础。在法官助理等级划分时，应从法官助理的工作成绩、业务水平等方面全面考量，将法官助理以初级、中级、高级定级。

（1）初级法官助理。通过公务员考试新招录法官助理等级为初级法官助理，若法官助理无法院相关工作经验，前2个月应给其熟悉法院基本程序性工作的时间，后从事较为基础的审判辅助工作，如联系当事人、全程监控案件流程、转换案件审理程序、管理审限、委托鉴定评估、办理财产保全手续等。

（2）中级法官助理。初级法官助理工作满1年以后，若其对目前工作已熟练掌握，通过考核，即可晋升为中级法官助理，此等级不设置晋升比例，此等级法官助理从事的辅助性事务更加专业，如调查取证、组织证据交换、组织调解、撰写校对法律关系较为简单的裁判文书等。

（3）高级法官助理。除将具备法官素质的未入额审判员直接任命为高级法官助理外，中级法官助理工作满2年且年度考核均为称职以上等级，具有法律职业资格，则按80%的比例晋升，因高级法官助理需要具备较强的法律专业素养，故要求取得法律从业资格证，将其作为候补法官培养。可根据个人意愿与其擅长的方向结合，将其固定在某个进行学习，注重培养其审判技能，其可以在法官的授权下从事简易、速裁及普通程序中争议较小的案件，撰写法律关系较为复杂的裁判文书等。

2.设置候补法官完成职业进阶

《法官法》虽规定根据审判工作需要，可从律师、法学教学、研究人员中选任法官，但由体制外向体制内转化实践操作并非易事，上述人员在工作中的法律思维模式与法官仍存在差异，非一朝一夕能够转变，未来的员额法官重要来源还是编制内法官助理。但若法官助理仅从事审判辅助性工作，其在成为法官后对审判核心工作难以胜任。以庭审驾驭能力为例，庭审程序性流程可以通过培训、观摩了解，或照本宣科的读，但如何把控庭审、应对庭审中的突发情况，这些经验不在实践中很难提高。法律职业技能不仅包括丰富的法律知识储备、法律关系判断、法律事实还原、证据分析判断、裁判文书撰写，还包括法律解释推理、庭审驾驭技巧等法律思维养成与实战的业务综合技能，在缺乏审判经验积累的情况下，法官助理直接完成法官的职业进阶的可能性微乎其微。故需设置过渡期，助力法官助理完成向法官的转型。

按等级晋升的高级助理任职满2年后，年度考核为称职以上等次即可参加候补法官考试，按照40%以下的比例选出综合能力强的高级法官助理任命为候补法官，赋予其较独立的审判权，可以主持庭审、承办案件，但不能作为审判长，亦不能独任审判，其应对承办的案件承担责任。

候补法官任职满1年后，有资格参加省级法官遴选委员会组织的入额考试，按考试成绩及考核结果综合评定，优中选优，任命为员额法官，以此完成法官助理晋升为法官的衔接。因部分未入额审判员基本具备法官的综合素质，因改革比例限制等种种因素未入额，且改革前已具有多年审判经验，故该类人员不受上述年限限制。

（四）注重审判团队架构

法官与法官助理的团队中，虽是以法官为主导的配合协作关系，但团队工作能否高效、配合能否默契，一方面取决于双方自身能力高低，另一方面是彼此脾性、习惯、价值观等是否合拍。一旦他们在上述问题中存在明显冲突，团队之间则会出现矛盾，团队效率低下是必然，不助于工作高效和队伍和谐。

1.双向选择，适当调剂

在团队配置上，应坚持法官与法官助理间双向选择，在尊重法官的自主决定权的同时，考虑法官助理的想法，法官助理并不是被分配、被挑选的对象，也应赋予其选择法官的权利。在双向选择的基础上结合工作需要适当调剂，优化人员配置。设置两轮法官与法官助理互选，若互选后未被选择，则由院党组推荐选择。为避免法官与法官助理仅凭个人好恶选择组成团队，或因个人因素故意排挤，设置团队考核机制，团队考核不合格影响个人考核结果。

2.双向强化团队意识

在团队组建完毕并经历磨合期之后，法官与法官助理法官与法官助理应以审判高效为落脚点，开诚布公交流沟通，避免出现沟通不畅产生工作分歧。在工作中，法官对工作任务分配应尽可能合理化，对法官助理工作予以指导，了解其思想动态，做法官助理职业进阶的引路人、坚实后盾；法官助理也要逐步适应法官的任务要求，提高思想站位，学习法官在审判工作中的技巧、方式，虚心求教。与个人独立工作不同，为使审判团队达到1+1＞2的效果，要给予对方足够的信任，坦诚相待，找到彼此契合工作模式，相互理解，彼此分工配合，尽可能以对方视角考虑，共同维护团队关系，增强团队意识，提供团队工作效率。

结语

随着司法改革步伐的逐步深入，编制内法官助理的作为员额法官的重要后备力量，作为审判团队中承上启下的重要一环，其重要性不断凸显，编制内法官助理制度更需明确方向不断前行，虽然法官助理制度完善之路仍任重而道远，但相信法官助理制度终将担负起历史使命，在助力司法改革浪潮中彰显其价值。