最高法裁判观点：超过起诉期限是由于法院不立案造成的，如何救济？

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(2020)最高法行再168号

裁判要点

被诉行为作出时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条第三款规定：受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。首先，从目的解释的角度出发，该款是权利性规定。虽然行政诉讼法规定法院收到当事人的起诉后，对于符合起诉条件的，应当予以立案受理。但考虑到存在特殊情况，该规定的主要目的是赋予当事人在法院违法不受理情形下，“越级”向上一级法院申请救济的权利。如果将该款理解为义务性规定，则失去制定的必要性。而对于程序权利，当事人有选择适用的自由。其次，从文义解释的角度出发，该款是任意性规定，而非强制性规定。起诉人“可以”向上一级人民法院申诉或起诉，而非“必须”或者“应当”，此系赋予当事人选择的权利。即，当事人可以向上一级人民法院申诉或起诉，也可以不向上一级人民法院申诉或起诉。最后，从立法修改的角度出发，现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条对《执行解释》第三十二条第三款进行了修改完善，这也反映了立法机关认同如果超过起诉期限是由于法院不立案造成的，责任不在起诉人，应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济。

本院认为，本案的焦点问题是对《执行解释》第三十二条第三款规定的理解。《执行解释》第三十二条第三款规定：受诉人民法院在7日内既不立案，又不作出裁定的，起诉人可以向上一级人民法院申诉或起诉。上一级人民法院认为符合受理条件的，应予受理；可以移交或指定下级人民法院审理，也可以自行审理。首先，从目的解释的角度出发，该款是权利性规定。虽然行政诉讼法规定法院收到当事人的起诉后，对于符合起诉条件的，应当予以立案受理。但考虑到存在特殊情况，《执行解释》第三十二条第三款规定的主要目的是赋予当事人在法院违法不受理情形下，“越级”向上一级法院申请救济的权利。如果将该款理解为义务性规定，则失去制定的必要性。而对于程序权利，当事人有选择适用的自由。其次，从文义解释的角度出发，该款是任意性规定，而非强制性规定。起诉人“可以”向上一级人民法院申诉或起诉，而非“必须”或者“应当”，此系赋予当事人选择的权利。即，当事人可以向上一级人民法院申诉或起诉，也可以不向上一级人民法院申诉或起诉。最后，从立法修改的角度出发，现行《中华人民共和国行政诉讼法》第五十二条对《执行解释》第三十二条第三款进行了修改完善，这也反映了立法机关认同如果超过起诉期限是由于法院不立案造成的，责任不在起诉人，应当允许其通过继续起诉的形式寻求救济。

本案中，周松寿等7人已在法定期限内（2010年3月22日）向人民法院提起诉讼，起诉时未超过起诉期限。周松寿等7人为维护其权益于2017年再次起诉，两次起诉虽相隔七年，但第一次起诉时，宁德中院对周松寿等7人的起诉未予立案、审理，并未作出书面裁定明确告知不予立案，周松寿等7人期间也一直通过相关途径主张权利。此外，房屋同时被强拆而另案起诉的部分当事人，相关诉求已经得到法院支持。本案当事人非因自身原因不能立案，应当对其权利予以保障。

综上，一、二审法院以《执行解释》第三十二条第三款的规定，认定周松寿等7人的起诉超过起诉期限，属适用法律错误。

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谭春林律师，毕业于“五院四系”之西南政法大学，法律硕士，广东格林律师事务所（司法部部级文明律师事务所、全国优秀律师事务所）专职律师、中共广东格林律师事务所党支部宣传委员、广东省江西商会法律专业委员会副秘书长、三友私董会广州分会负责人等职务。

谭春林律师团队专注民商事诉讼、企业合规和法律顾问、常见罪名刑事辩护等业务，特别擅长合同纠纷案件的处理，具有较强的沟通、协调和谈判能力。例如在建设工程纠纷、房产纠纷、公司纠纷、买卖合同纠纷、租赁合同纠纷、劳动人事争议、部分刑事案件等方面积累了丰富的办案经验，工作之余经常开展进社区、街道普法宣传活动，热心公益。

谭春林律师先后服务过广东广晟南方建设公司、广州机电物业管理有限公司、广州电气装备集团有限公司、广州通用机械企业公司、广州市洗涤机械实业公司、广州建设机器厂、广州电缆厂有限公司、广州广重企业集团有限公司、肇庆市华基房地产开发有限公司、广州市东山国有资产经营有限公司、肇庆市加洲新城房地产实业开发有限公司、深圳市市场监督管理局大鹏分局等多家大中型公司、政府及相关部门。

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