拍案｜国有土地上房屋征收决定是否囊括了集体土地上房屋？你清楚么？
征收决定涵盖的征收对象究竟有没有集体土地上房屋，不能光凭征收人口头解释，要结合与征收决定相关的文字内容、红线图、评估报告书、补偿协议以及其他材料加以综合判断。
案情回顾
2013年8月2日，山东省微山县人民政府（以下简称微山县政府）做出微政征字〔2013〕1号《微山县政府房屋征收决定书》（以下简称《房屋征收决定书》），决定征收“双桥公园以东、东风路以北、老运河以南、以西”范围内国有土地上的所有房屋。
汪某认为他位于该县东风桥西的房屋，虽处于《房屋征收决定书》划定的四至范围内，但房屋是建在集体土地之上，微山县政府无权将其列为被征收对象。于是，向济宁市人民政府申请行政复议。
复议机关济宁市人民政府审理后作出济政复决字〔2013〕339号《行政复议决定书》（以下简称《339号复议决定书》），认为“（汪某）房屋位于集体土地上，《房屋征收决定书》的征收范围系国有土地上的房屋，复议申请人（汪某）与被申请人（微山县政府）作出《房屋征收决定书》的具体行政行为没有利害关系”，决定驳回行政复议申请。
汪某对复议结果不服，诉至济宁市中级人民法院，请求撤销案涉复议决定，并确认《房屋征收决定书》违法。
办案结果
2014年3月，济宁中院作出（2014）济行初字第13号《行政判决书》（以下简称《第13号行政判决书》），确认汪某与诉争《房屋征收决定书》具有利害关系，并“确认被告微山县政府于2013年8月2日作出的微政征字[2013]1号《微山县政府房屋征收决定书》违法”。
因截止上诉期限届满之日，原被告双方均未上诉，故《第13号行政判决书》为最终生效判决。
律师说法
笔者代理的多起房屋征收项目都存在案例中的问题，就是根据国有土地上房屋征收决定对集体土地上房屋一并进行强制征收，如安徽省合肥市包河区王大郢征收项目、安徽省寿县寿蔡路局部地段征收项目等等。当被征收人（房屋所有权人）对征收决定不提异议时，征收人（政府）就通过协商或强制方式将其房屋征收拆除，而被征收人（房屋所有权人）一旦提出异议，申请行政复议或行政诉讼后，他们又以征收决定和房屋所有权人没有利害关系为由进行抗辩。
结果往往是违法征收行为不断蔓延，房屋所有权人财产权利得不到有效保护。面对这种状况该如何处理呢？本文就此透过《第13号行政判决书》作管窥之探。
《第13号行政判决书》能够推翻此前《339号复议决定书》结论的原因，可以归结于济宁市中级人民法院能够综合各项证据来审查认定案件事实，不囿于单一证据的表面意思。
按照《行政诉讼法》第三十二条“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”之规定，征收人微山县政府作为被告，对自己作出的《房屋征收决定书》合法性负有举证义务，但从其提交的《房屋征收决定书》文件名称、文字表述很难看出什么破绽。
国有土地上房屋征收决定书常采用格式性行文，一般记载为“×政征字[××××年] ×号《×××人民政府国有土地上房屋征收决定书》，为（×公共利益）需要，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，按××年度国民经济和社会发展计划，经××讨论决定征收下列范围内国有土地上的所有房屋”，同时列明征收范围、征收部门、征收实施单位、补偿方案、签约期限、补偿决定、行政复议和诉讼权利及其他事项等内容。无论是从字面表述，还是文意本身来理解，征收对象就是征收范围内国有土地上的房屋，不涉及集体土地上房屋，没有突破《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）授权征收范围。
可是，实际操作时却面目全非，集体土地上的房屋时常难以幸免，汪某手持房屋坐落所在地的集体土地使用权证，照样被微山县政府通知搬迁，他的遭遇只不过是目前房屋征收拆迁乱象中的一个小小的缩影而已。
征收决定书只是笼统地表述四至范围内国有土地上房屋要被征收，没有一一列明被征收人具体名称或姓名。按照《征补条例》第十五条强制性规定，征收部门应当对征收范围内房屋的权属、区位等情况组织调查登记，而事实上，征收人为了日后有针对性地开展动迁工作，也会先对需要搬迁的对象进行详细摸底排查，可以说事先已经将被征收人固化下来，对被征收人是谁已经了然于胸。
不过，一个征收范围内混杂着集体土地上房屋和国有土地上房屋时，征收部门或征收人不会按照《征补条例》第十五条的要求去向被征收人如实地公布调查结果。
因为，从实际情况来看，一旦公布征收对象包括集体土地上房屋，意味着该征收行为已经超出了《征补条例》所赋予的对“国有土地上房屋”征收的权限范围，越权无效，则不能依据无效的征收决定书去实施征收工作；若公示结果中的征收对象不包括集体土地上房屋，那么，就不能对这些房屋实施征收，不能征收就预示着整个征收范围内的土地所有权、使用权没有全部被收归国有，没有收归国有则政府不能将该宗地划拨或出让给第三人使用。
所以，征收人有时会采取故意隐瞒、浑水摸鱼的做法，认为这样可以省去集体土地征收报批环节，简化征收程序，提高行政效率。其实，这样做违反了法定程序，是在违法行政，结果往往适则其反。
听其言，观其行。征收决定涵盖的征收对象究竟有没有集体土地上房屋，不能光凭征收人口头解释，要结合征收决定中涉及的文字内容、红线图、评估报告书、补偿协议以及其他材料加以综合判断。所以，大家平时应当多注意收集准备以下相关证据材料。
首先，是能够直接证明征收对象包括集体土地上房屋的证据材料。如搬迁通知、房屋或附属物测绘登记表、评估报告书、补偿决定书等，这类材料是针对特定被征收人而发出的，一般会填写姓名或名称，具有很强的针对性，能够直接显示集体土地上房屋已被列为被征收对象；再如与征收人员谈话时的音像资料、房屋被（部分）拆除的照片或录像，都已经对集体土地上房屋实施具体的征收动迁或拆除行为了，谁还能否认这些房屋被列为征收对象的事实？
其次，是与征收活动相关的材料，如遭遇停水、停电的报案或投诉记录和现场影像资料等，这些虽不能直接证明案件事实，但与其他材料形成有效的证据链以后，同样可以起到证明作用。
实践中，不能孤立地看待某个个案的诉请，还需要联系与其情况相同或相似的其他住户房屋已经被拆除的事实材料全面评判。例如，通常情况下，同一征收范围内若要有集体土地上房屋的话，往往会是多户，有的已经达成安置补偿协议，有的作出了征收补偿决定书，也有的被强制拆除。
通过其他此类集体土地上房屋被纳入征收范围，甚至已经被拆除的事实，可以证明征收人所称“征收对象只限于国有土地上房屋，不含集体土地上房屋”的说法不真实。
庭审中，济宁市中级人民法院不偏听于被告微山县政府对如何理解《征收决定书》内容的分析与评判，而是结合案件其他证据来判断《征收决定书》是否和汪某有利害关系，是否具备合法性，着重查证了原告方提交的勘估评估表、签订协议通知、房屋征收与补偿实施方案（该方案载明集体土地上房屋征收补偿标准参照微山县城市房屋征收补偿指导方案执行）等证据。
这些证据共同印证了《征收决定书》已将汪某房屋列入征收范围，微山县政府将汪某视为被征收人，并针对其实施了具体征收工作。
因此，济宁市中级人民法院据此认定汪某与诉争《房屋征收决定书》具有利害关系，依据《征补条例》对手持有效证件的汪某位于集体土地上的房屋实施征收，与法相悖。故而作出《第13号行政判决书》判决结论，确认《房屋征收决定书》违法。
经验提示
根据《征补条例》第一条和第二条的规定，为公共利益之需，人民政府有权实施强制征收房屋活动的范围限于国有土地之上，征收对象只能是国有土地上房屋，所以，作出征收决定前应该查明征收范围内全部土地所有权性质，尤其是是否还遗存有未被征收过的集体土地。
如果确实存有集体土地上房屋，也确实需要一并征收的，应该按照集体土地征收程序另行报批和实施。如果不加区分，直接借助国有土地上房屋征收决定去征收、拆除集体土地上房屋的话，该行为会因为错误适用法律依据和超越法定职权被判违法或撤销。
相关规定
《行政诉讼法》
第三十二条 被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》
第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益制定。
第二条 为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以以下简称被征收人）给予公平补偿。
第十五条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。
律师简介
张志同，北京京润律师事务所主任，中国社会科学院法学所硕士研究生实践导师。