规范化发展PPP系列谈之二：阳光化是发挥正面效应内关键机制

（本文发表于《经济日报》2018年1月9日，发表时略有文字调整。可点击文末“阅读原文”查看）

PPP必涉及具体的项目投融资建设。以往政府实施公共工程项目投融资时，若以信息充分披露和集体决策来评价其“阳光化”程度，往往是明显不足的。通常情况，是一个地方政府主要决策者所中意的项目，会要求相关部门提供项目的相关基本情况和“可行性研究报告”，然后领导人“大笔一挥”予以批准（俗称“可研变可批”），这个项目就可以动工建设了。这种少数人知情而专断决策的机制，启动时决策效率看起来很高，如果决策正确，当然这个机制会引出一个“好事快办”的结果，但十分遗憾，决策的失误却屡见不鲜、概率很高，项目失败形成的损失，都是由“纳税人的血汗钱”埋单，很难对决策人追究责任——称之为“付了学费”，但多年来这类学费可以一交再交。然而，以PPP创新机制从事公共项目建设投融资，却别开生面：从原理上说，PPP可以通过其阳光化的决策和运行机制，依靠制度性、规范化的优势，最大限度地减少失误，提高资金使用效益，使项目综合绩效显著提高。因为一个个PPP项目，是在多个备选项目均配有可行性研究报告的情况下，由政府、可能的合作伙伴及专业化团队都知情并共同参与的阳光化过程中，形成项目的识别与初步筛选，再使初选的项目进入同样具有阳光化特征的“物有所值评价”，“财政承受能力论证”程序，走完这些必经环节后，再由合作伙伴竞争性挑选专业机构与团队提供咨询给予智力支持，一起磋商起草包括全套风险分担方案的PPP协议（合同）文本，最后由各方自愿签字生效进入建设过程，竣工之后续接约定的运营期。这种阳光化的机制，是最好的“防腐剂”和“防错机制”，在多方知情、公众具有参与机会、客观生成了多重监督机制的新境界中，可以凭借制度优化而防止过去极易发生、引起浪费损失的少数人专断，并封住“设租寻租”滋生腐败的空间，进而使PPP项目以规范化特征而发挥其应有的政府、企业、专业机构“强强结合”引出的“1+1+1>3”的绩效提升结果，更好地以公共工程造福于人民。

制度创新的功能正是在于打开管理创新的潜力空间，PPP的“阳光化”制度特征十分关键，弥足珍贵。在各地实施中，必须坚定不移地贯彻“阳光化”要领，使PPP从项目选择、前期程序、专业咨询，到合同编制、签约执行，再到建筑商的招投标、工程监理的选定与履职、运营中的必要信息披露和公众监督，直到走完其全生命周期的最后移交，都做到制度设计所要求的阳光化。我国已在实际推进中的PPP项目，拜阳光化这一关键机制所赐，已经表现了其诸多正面效应，但毋庸讳言，也有一些PPP项目的阳光化程度不足，由于种种客观原因，偏离了规范化轨道，这是必须及时制止、坚决纠正的。不贯彻“阳光化”原则的PPP项目，我们完全有理由认定其即为“假PPP”、“伪PPP”，是以PPP创新之名的违规之举，必须严防速纠。如果说规范化发展是PPP生命力的保证，那么阳光化，就是PPP规范发展而发挥其正面效应的关键性机制。

贾 康 介 绍

现任全国政协委员、政协经济委员会委员，华夏新供给经济学研究院首席经济学家，中国财政科学研究院研究员、博导，中国财政学会顾问，中国财政学会PPP专业委员会主任委员，国家发改委PPP专家库专家委员会成员，北京市等多地人民政府咨询委员，北京大学等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受朱镕基、温家宝、胡锦涛和李克强等中央领导同志之邀座谈经济工作（被媒体称之为“中南海问策”）。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”和“十三五”规划专家委员会委员。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》专著、《供给侧改革：新供给简明读本》、以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”），2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017年领衔出版《中国住房制度与房地产税改革》、《新供给：创新发展，攻坚突破》、《构建现代治理基础：中国财税体制改革40年》等。