对行政事业单位公务经费支出问题的探讨
来源:《财政监督》2015.2 作者：湖北省武穴市财政监督局 董斯成
随着中央八项规定、《党政机关国内公务接待管理规定》、《违规发放津贴补贴行为处分规定》等一系列文件的出台，各级党政机关事业单位的公务经费支出，特别是“三公”经费支出大幅度下降。但是在对各单位公务的检查中，检查人员发现公务经费的开支仍然存在着一些亟待解决的问题。
一、
经费支出中存在的问题
(一)支出票据不规范
1、支出票据要素不全。票据的要素主要包括票据类型、日期、使用单位、票据内容、计量单位、单价、金额大小写、开票单位、印章、开票人等相关内容。就检查的情况来看，报账的支出票据大多存在要素不全问题。
2、支出票据附件不齐全或无附件。支出票据附件是用来证明该票据所列业务真实性的重要凭证，附件不齐全或无附件就难以证明入账票据的合理合规。就检查的情况来看，很多单位入账列支的经费存在这样的问题。
3、支出票据所列业务张冠李戴。发票与附件所列的经济业务或所列的时间不一致。
4、支出票据审核审批不合规。支出业务应该由经办人经办、业务科室和财务主管审核、分管财务领导审批，缺一不可。检查中发现，有的单位支出发票只有经办人和分管财务领导的签字，有的还直接自签自报。
5、使用过期的发票入账。过期发票是指过了有效使用期的发票，一是发票版本过期，二是发票使用时效过期，三是发票已废止不用。使用这些发票入账，掩盖了支出业务的实际情况，很难证明其所列支出业务的真实性。
6、结算凭证用作支出凭证。目前很多单位有内部结算凭证，这些凭证只能作为往来或临时性结算使用，不能作为支出凭证入账。检查中发现，有些单位为了方便或规避税收，就使用其内部结算凭证报账列支出。
7、使用大额不合规发票。按政策规定，不得列支涉及“礼品、烟、高档酒、娱乐、大额副食”等相关内容的发票，而且小额副食发票也必须有相应的附件。就检查的情况来看，很多单位仍然存在此类发票，有的甚至是几张大额连号发票且无任何附件入账列支，还有的使用印章不全的定额发票一次性开支几万元且无任何附件。
(二)直接白条支出
白条支出，一是直接规避了税收，二是很难证明支出业务的真实性，三是直接导致财务管理的混乱。白条支出的方式主要有：
1、直接打白条列支出。检查发现，在某个单位，村或个人领取的专项补贴资金是直接打白条领取，导致村里领取的补贴收入未能入账，容易形成账外账。
2、自制凭证列支出。一是支付证明列支。有的单位因为发票不及时不就手，就直接打个证明条说明一下，报账时作单位支出。二是造表列支出。有些单位有些支出没有发票，或发票不好入账，为了规避事实就造个表说明一下，报账时作单位支出。三是自制单据列支出。很多单位内部食堂的“公务接待费”午餐费开支，都是自制报账清单，在单位列支出。
3、市场上购买支出凭证列支出。有些单位有些支出不好列支，又没有正规发票，就在市场上购买无税务或财政监制的票据入账作支出。
(三)假伪发票支出
假发票是有意或无意使用的不真实的或过期无效的发票，伪发票是有意制造或使用的发票。检查中发现，有些单位支出中存在很多从武汉市场上购买的发票，那些机打的和定额的发票，使用者明知是假的却还要到单位报账列支出，这就是使用伪发票。
(四)违规支出
违规支出就是违反法律法规的相关规定超范围超标准支出。一是超范围超标准列支经费。检查中发现，大多数部门和单位的接待费都严重超标准或超预算。二是违规发放补助和津补贴。一些部门和单位平时发放双休日、节假日值班补助，重要节日发放节日补助等福利。还违规发放岗位补贴和岗位特别奖，均直接在经费中列支。三是包干经费造表领款。所谓包干经费，主要是为了更好地开展工作而实行的经费预算，并不是一种补助资金，该经费必须用于业务工作，决不能人为私自发放。
(五）在专项资金中列支行政支出专项资金是有专门用途的资金．它不能与行政经费等同混用。
检查中发现，在专项资金中列支公务接待费、违规补助和津补贴、公务会议费、公务办公费等问题普遍存在，从而改变了专项资金的性质和用途，而且还规避了公用经费的实际支出量。
(六)转移行政经费支出
就是把应该属于本单位本部门列支的行政支出转嫁到其他位置列支。一是直接在下属单位报销属于本单位的行政经费支出。二是在相关单位往来账中虚列虚挂支出，三是通过与下属单位的往来结算转移经费支出。检查中发现，有的单位利用与下属单位之间的门面租金结算，将本属于该单位结算的支出转移到其下属单位挂账结算。
(七)不在规定的科目列支经费
不在规定的科目列支经费支出，人为地改变了经费支出的性质。检查中发现。有些单位为了使“三公经费”不超标，在“办公费”、“差旅费”、“其他费”甚至往来账款中列支“公务接待费”、“小车费”。
(八)大量现金支付经费开支
现金结算经费支出难以准确确定和核算经费支出的真实性，不利于经费管理。
二、
问题产生的原因
第一，预算体制不健全。由于部门预算中对公用经费的预算不规范、不细化。部门和单位没有支出预算的约束红线．往往就会导致没有节制地开支经费，超范围、超标准开支或变相开支。检查起来没有规定的标准，处理处罚也没相应的标准。
第二，管理制度不规范。管理制度主要是指支出的列支操作规定和监督机制。一是部门和单位没有制订一系列的财务管理规定，包括财务核算、内部控制和内部监管，或是虽有制度，但制度设计不完善、不合理，不能很好地指导财务管理和核算。二是缺乏制约的监督机制。单位的财务长期没有公开。也没有内部的审计和监督，干部根本不了解、不清楚单位的财务情况，财务就成了算账管账的部门。
第三，多年的惯性做法。一是单位财务及财务主管人员财务法规意识淡薄，认为只要是不贪没占就会没事，吃了喝了浪费了不会犯法犯规。二是多年来部门和单位超标准、超范围开支经费，但没有谁因为这个而受到处理处罚，从而认为经费用了不会有事。三是多年来形成的攀比之风，认为你能超标准、超范围开支，我也能，反正大家都一样。四是多年来违规支出经费的处理处罚力度不够，没有形成震慑力。
三、
建立财务监管机制
首先，建立源头控制制度，从源头上规范财务行为。一是完善和细化支出预算。在编制部门预算、单位预算时通过科学核算和预算，把本单位本部门的公用经费细化到每一项公用支出上来．特别是对“三公经费”等实行规范细致的预算，形成开支标准，使每一项经费支出都有章可循。二是建立本单位内部支出考核制度。年初根据经费预算把每一项经费支出量化到每旬每月每季，出台内部考核办法，分月分季量化考核。三是推行公务卡结算。公务卡结算可以把支出量化到每一个时间节点上，可以准确地核算公务经费支出的每一个环节、每一个方面。能杜绝现金支付经费开支行为，利于经费管理。
其次，建立相关操作制度，从过程上规范财务行为。一是制定严格的核算制度。从报账票据到财务核算都进行明确具体的规范．并形成相应的监管约束，杜绝不按规定不按程序不按科目核算行为。二是出台相关的管理规定。出台公务接待、差旅开支、补助补贴、奖金津贴、会议培训等系列支出详细规定和制度，便于核算、操作和检查。三是建立各项资金管理制度，并严格按规定实施和检查。
再次，建立监督检查制度，全方位监管财务行为。一是建立常态化监管制度。切实加强纪检监察、审计检查和财政监督的监督检查力度，使监督检查成为常态化的工作并深入到部门和单位的工作中。二是整合监督检查资源。对财务行为的监管应该有统一的检查标准和处理处罚措施，整合多方检查资源。促进监督检查工作的开展。三是建立检查整改制度。对监督检查出来的问题，不仅要责令限期改正，接受相应的处理处罚，而且还要建立回头看的约束机制．看整改的态度、整改的力度、整改的措施、整改的做法、整改的结果、整改的效果等，举一反三，达到切实解决问题的目的，规范财务行为。
最后，建立处理处罚制度，从根本上约束财务行为。一是建立问责制度。对查出的违规违纪责任人员，按照相关的法律法规进行过错追究和问责。二是建立惩处机制。对查出的严重违规违纪问题和违规违纪资金，不仅要进行相应的经济处罚，还要对相关责任人员予以党纪政纪处分，甚至追究法律责任。