【环境观察】环境保护也有窗口期
【环境观察】1560
环境保护也有窗口期
文/李志青
来源：《中国环境报》，2015/9/18.原标题“政策执行要讲究窗口期”
在经济发展与环境保护的长周期互动中，其中有一个重大的症结，那就是如何抓住有利时机来不遗余力地推进环境保护的进程。现实中，我们都很容易观察到这样一类现象：一个政策，看起来对环境保护非常有利，但却无法按部就班地执行，抑或是同样的一个政策，在不同时机执行，其效果却有如天壤之别。之所以出现上述现象，其原因不外乎在于政策执行也必须讲究“窗口期”，看看有无“天时地利人和”之便。很多公共政策在设计标准上往往看起来很完美，但真正执行下来却差强人意，而一些按照“低”标准设计的政策却反而可以取得积极影响。究其因，还是在于这些政策能否吃准大环境和大背景，能否做到与社会经济发展节奏的相适应。具体到环境保护上，近期争论比较激烈的话题之一是“新版大气污染防治法是否得当？”归纳下来，这些争论的主要焦点在于，究竟是否应该按照更高标准来保护环境?如果按照环保部潘岳副部长的话来说，既然“环境质量是检验环保工作的唯一标准”，那么，在现阶段，这个环境质量能否就一步到位，抑或我们也需要尊重环保与经济发展的内在规律，迎合各种“大小环境”，按部就班地加以改善呢?
首先，改善生态环境质量，需要具备“大环境”；所谓这个“大环境”，最核心之处便是不同发展阶段社会经济发展与环境质量之间存在的某种契合性。与环境污染增长的阶段性特征相似，环境质量的改善也有其阶段性，要有赖于社会经济结构的转型和发展模式的转变，无论是过早、还是过晚，提出超越社会经济发展阶段的环境治理目标显然都是不合时宜的。这也正是某些国家和地区在某个阶段上存在严重的环境问题，但却久久无法得到治理的原因所在。这个道理很简单，从经济学的视角看，假如因为存在这样那样的环境问题，就用力过猛的话，那就不符合社会资源均衡优化配置的要求，因为，有限的社会资源在利用过程中必须在不同的领域取得均等的产出，否则，即便貌似是在短期内解决了环境问题，却会因为资源的配置不当带来其他的问题，给社会经济造成成本。当然，由此出发，也足以理解为何在某些阶段，我们必须对环境问题予以足够的重视才行，这是由于此时，环境问题的解决已经具有相当的“经济性”，也就是，此类政策和投入有了足够高的“投入产出效应”。就此，尽管环境质量的确是检验环保工作的唯一标准，但环保工作如果脱离社会经济发展的大浪潮，片面地追求“高大上”的环境质量，这显然是有违基本规律的。
那么，当前中国发展的“大环境”究竟对生态环境质量提出怎么样的要求了呢？理应说，现在的“大环境”是有利于环境保护工作的，对生态环境质量的改善提出了较高的要求。一则，社会经济发展经历了先前粗放增长方式下的“繁荣”阶段，累积了大量的环境污染和环境问题，生态环境质量已经处于非常危险的边缘，甚至触及了“国家安全”的底线和红线，这个现状不由得我们在环境质量问题上有任何的松懈；二则，社会经济发展到今天，不仅只是积累了污染等环境问题，同时无疑还创造了大量的财富，全社会福利水平空前提高，这意味着，我们有意愿，当然也有足够的能力来解决环境问题，并借此机会推动经济发展进入到更高的阶段，以及更加成熟的阶段。这两种因素前后夹击，造就了当下最有利于环境保护的“大环境”。也是基于这样的判断，近几年来全国在环保工作上显然开始加速，从提出美丽中国建设的愿景，一直到各种约束性规章制度的出台，以及环保改革的提速，可以说，环境质量改善前景十分光明。
不过，接下来的问题是，在这样的一个十分有利的大环境下，环境保护工作以及改善环境质量是否就可以一马平川，指日可待了呢？实则不然，这是因为，具体到实施各项改善环境质量的政策、措施和方法，还需要具备一个“小环境”。所谓“小环境”，意思指的是时机，从环保改革的角度来看，也就是“窗口期”的意思。对于这个“小环境”，最关键的地方在于如何理解并克服改善环境质量的各种瓶颈，然后或者是加以化解，或者是等待有利时机，逐个击破，反之，如果时机不对，采取霸王硬上弓的话，那只会是适得其反。
什么是改善环境质量的各种瓶颈呢？套用改革的语言来表达，就是环保改革的深水区在哪儿?一是改革过程中的阻力，主要来自于既得利益群体，任何改革总是要重新分配利益，环保改革也不例外，因此，要改善环境质量就有必要采取策略绕开这个阻力，硬碰硬显然不足可取；
二是改革过程中如何处理经济发展与环境保护关系的问题，与利益在结构上重新分配带来的阻力不一样，环境保护及其改革可能会对经济增长在数量上带来一定的负面影响，波及经济增长的速度和规模，毕竟，环境保护需要付出成本，结果是经济这块蛋糕会变小。事实上，很长一段时间内，社会各界对此都抱有戒心，尤其是政府，一说要影响到经济，那就是天大的事情，正因为如此，所以才有了“新常态”一说，我们就是要将经济增长的速度和规模放缓到足以改善环境的地步。因此，要在环保改革过程中说服大家理解新常态，这个本身是非常重要，也是非常困难的一件事。而即便大家充分吃透和理解了中央的决策，却也仍然容不得半点的风吹草动，特别是一旦有了“经济下行”这个风声，环境保护的“小环境”就马上变得岌岌可危了。这是由于，经济下行对于改善环境质量而言，相当于是釜底抽薪，因为，如上所言，环境保护本身是一件“奢侈品”，花费甚巨，没有点经济实力和底气，根本无法展开，如果此时碰上经济不景气，那无论是从理论上，还是在实践中，加速推进环境保护都会变得极其困难，尤其是，在此刻提出按照高标准来改善环境质量就有点天方夜谭了。
反言之，在全社会推进环境保护的大环境下，我们仍然有必要对各种情况做好预案和准备工作，其中，主要是要应对来自于经济下行所带来的各种“倒逼效应”，既要有快速改善环境质量的足够信心，同时也要有打持久战的准备，毕竟，我们仍然要充分尊重环境保护与经济增长之间的逻辑关系和内在规律。
（李志青，复旦大学环境经济研究中心副主任）