国内10种典型园区开发管理模式

1.上海漕河泾模式

上海漕河泾开发区是中国最优秀的园区之一，作为中国最早一批国家级开发区中的佼佼者，是中国开发区领域“管运分离”体制机制创新的一个标杆式的存在。1984年成立、规划面积14.28平方公里的漕河泾开发区采用的是法定公司制（“人大立法、政府管理、公司运作”）的独特操盘与管理模式，也就是由漕河泾开发总公司进行开发运营。没有管委会、市场化运作、公司制经营，漕河泾总公司的不同业务部门对接当地政府的不同管理部门，在众多国家级开发区中，是一个具有鲜明特色的另类。

这种高度市场化的模式，让漕河泾（也就是上海临港集团的前身）得以全身心投入到科技园区的开发运营当中，是为数不多的在产业和地产两个方面都表现出色，相当有竞争力的产业地产开发运营管理模式。

目前，漕河泾模式已经在上海各处复制，包括上海临港产业区、临港松江科技城、临港浦江科技城等，基本也都具有鲜明的“管运分离”特征，尤其是浦江科技城，管委会是虚设的，主任由上海闵行区领导兼任，不属于政府行政序列，是临时性非常设机构，日常运营维护完全交给园区公司。这个浦江科技城管委会实质上相当于一个财政通道——区政府给园区公司一定的预算授权范围，管委会是预算单位的二级单位，单独有财政账户，园区公司总经理在管委会有职务，方便走决策，走流程，走资金，这是上海闵行区与漕河泾模式之间一个非常大胆的创新改革。

2.无锡新加坡工业园模式

无锡新加坡工业园（WSIP）是与苏州工业园区齐名的中新两国合作园区样板，如此高规格、重量级的园区，虽然是由政府推动，但并未设置管委会，而是由中新两个股东方合资的平台公司星洲股份来完全按照市场化原则进行开发建设、招商引资、运营管理，自1993年至今已经运营了27年时间，成绩非常突出。

截止2019年底，园区已高起点完成开发面积3.5平方公里，集聚了外商投资企业115家，合同利用外资39亿美元，到位外资31亿美元，并实现4.4万人就业。

进区企业中超千万美元以上的项目30多家，包括美国希捷、高通、新美亚、唐纳森、泛达通讯、捷普电子，日本松下、村田、住友电工、阿尔卑斯、日立麦克赛尔、三井物产、KYB、横新软件，德国英飞凌、欧司朗、纽豹，意大利阿里斯顿等世界著名大公司，也包括隆基股份、先导智能等国内知名高科技企业，初步形成了半导体电子零部件产业、精密机械产业和光伏新能源产业三大支柱产业。

2019年，园区客户实现工业总产值623.2亿元，利税总额达到48.3亿元。其中，作为园区的第一大支柱产业，半导体电子零部件产业产值为410.8亿元，占园区工业总产值65.92%；精密机械产业产值为86.9亿元，占园区工业总产值13.94%；光伏新能源产业产值为82.6亿元，占园区工业总产值13.25%。园区单位土地工业总产值达到177亿元/平方公里，单位土地利税达到10亿元/平方公里，可谓国内工业园中的“亩产英雄”，同时也是一个非常成功“管运分离”的园区典范。

3.华夏幸福、宏泰发展、中新集团（CSSD）、中交城投等为代表的片区综合开发“管运分离”模式

华夏幸福、宏泰发展、中新集团（CSSD）、中交城投（以宁波奉化中交未来城为代表）这一类县域经济政企合作片区综合开发模式，本身就是“管运分离”，或曰之“大公司、小管委会”的最佳体现：

在这些产业新城、产业市镇、新型片区当中，园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供决策支持等；华夏幸福、宏泰发展、中新集团（CSSD）、中交城投等这些外来企业作为社会资本代行政府经济发展职能，为区域提供区域规划和产业发展规划咨询、投融资与金融服务、土地整理服务、基础设施和公共设施建设与运营、产业发展等服务。

通过政企通力合作，合理分工，全力提升整个园区的竞争力，对重大产业项目产生了较强的吸附力，成功解决了产城割裂问题，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。

以华夏幸福固安产业新城为例，片区PPP模式极大促进了固安社会经济发展，从2002年到2019年，固安县财政收入从1.1亿元增长到96.2亿元，并成功跻身“中国十佳开发竞争力县”第二位。固安产业新城PPP项目作为创造性典型经验，被国务院办公厅通报表扬，并入选国家发改委PPP示范项目和财政部第三批政府和社会资本合作示范项目名单。2018年5月，固安产业新城PPP项目又入选全球60个可持续发展的PPP案例，是中国境内五个入选项目中唯一的城镇综合开发案例。

4.河南产业集聚区“管委会＋公司”创新模式

“管委会＋公司”创新模式是河南省在县域经济高质量发展战略背景下，发展产业补短板，机制创新培育新动能的重大实践。在总结部分先进产业集聚区多年发展经验的基础上，省内学武陟县，省外学习苏州工业园关于产业开发区、产业集聚区、产业新城从管理机制架构、投融资模式、招商模式、和运营管理模式的重大创新。

相关文件包括2019-2020年发布的《河南省委、省政府办公厅关于开发区体制机制改革创新的意见》《河南省推进产业集聚区高质量发展行动方案》《2020年河南省推进产业集聚区高质量发展工作方案》《河南省产业集聚区企业分类综合评价办法》。

内容包括贯彻落实“管委会（工委）十公司”改革，优化产业集聚区管委会（工委）职能，剥离开发建设及运营等适宜企业化运作的职能，由产业集聚区产业投资发展公司负责。

将管委会的定位为：作为产业集聚区的行政管理机构，承担产业集聚区政策制定、发展规划、行政审批、社会事务管理等行政管理职；加强落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、 促进产业发展等经济管理职能，并根据产业集聚区管理的实际需要，承担必要的行政管理服务职能，包括相关行政审批、审批前置等事项，实现其职能回归。

产业集聚区产业投资发展公司定位为：作为产业集聚区投资建设运营发展的市场主体，在不增加政府债务和隐性债务的前提下实行市场化运作，从“立项、融投、建设、管理运营、还款”五位一体负责产业集聚区的建设和产业发展、园区运营。

公司主要承担产业集聚区的土地整理、公共基础设施建设、资产管理运营、项目管理、招商引资、园区运营服务等职责。公司利用市场化手段，引进或联合社会资本参与产业集聚区投资建设，支持产业集聚区引进境内外有实力、有经验的管理团队或公司机构等参与产业集聚区运营。

产业集聚区投资发展公司可独立或合作运营产业集聚区科技企业孵化器、创新工场、众创空间、加速器等创新创业载体。运营公司与管委会实行政企分开、政资分开。

产业发展投资公司通过招标采购或履行国资审批程序引资引进央企、省属功能性国有企业或社会资本，双方通过股权合作与其在产业集聚区成立具有独立法人资格的合资公司：“产业投资发展公司”，履行法定程序后依法合规授权合资公司作为产业集聚区项目建设业主和法人单位。

鉴于目前河南省发改委和金融机构都有针对新型产业发展的金融专项政策，在充分利用中央预算内投资、地方政府专项债券、国开、农发项目贷款、合作建设、EPC+O、特许经营、PPP模式等多种资金来源打组合拳的方式实施。

投融资规划及投资与收益自求平衡再平衡资金来源：

一、采取引入投资人股权合作成立合资公司的模式：由产业发展投资公司通过招标与央企国企社会资本成立合资公司（也可以把央企国企社会资本的战略合作单位如基金公司、建设施工企业拉进来共同出资入股合资公司）各方共同出资在产业集聚区成立合资公司，由县政府出具授权文件授予合资公司产业集聚区开发建设和产业招商管理运营的特许经营权。

二、充分利用多种资金来源打组合拳：

（1）中央预算内投资；

（2）政府专项债券资金；

（3）产业集聚区工业及配套商住土地出让金收益；

（4）产业投资发展公司承接金融机构专项政策中长期项目贷款。

（5）PPP项目政府绩效付费与可行性缺口补助。

（6）产业集聚区产业二级开发如标准化厂房、配套商业、服务销售运营产业发展收入等二级开发收益。

由此实现了实现“管委会”和“产业公司”两大主体两大职能的回归：一是剥离管委会开发建设及运营等适宜企业化运作的职能；二是剥离产业集聚区政府融资平台的融资管道和通道职能，实现市场化转型发展。

将政府投融资平台转型成为市场化投资运营公司，或者新设市场化产业投资发展公司，将产业集聚区的闲置、低效、僵尸土地、房产、资产、资源盘活，注入准经营、可经营资产，在将产业集聚区资产依法合规装入产业发展投资公司的前提下，实现其从事产业集聚区从“立项、融投、建设、管理运营、还款”“五位一体”。在不增加政府债务和隐性债务的前提下，既能实现产业集聚区存量资产、资源的盘活利用；又有效解决了产业集聚区公共基础设施和公共服务投融资建设补短板。

同时，公司化招商引资实现产业导入更加灵活。通过产业投资发展公司通过合资、合作、混合所有制改革的方式，招财因智导产业。通过核心企业和龙头企业带动，实现区域或跨区域飞地经济发展和产业竞争，承接产业转移。在各区县自身区位、生态、产业、环境、资源、人力等优势的基础上有针对性的补链、强链、固链、延链，实现产业高质量链式发展。将产业集聚区打造成为“十四五”期间县域经济发展增长极与新引擎。

5.新加坡裕廊“法定机构+市场主体”模式

裕廊集团是新加坡九大法定机构之一，业务为“开发工业基础设施+促进产业发展+催化企业转型”，相当于新加坡的“央企”，虽然承担着政府发展产业和工业地产开发的政治职能，却是完全的市场化运作，实行集团总裁负责制，按企业经营方式实施管理，也属于典型的“管运分离”。

由于顶层设计得当，管理模式先进，政企配合默契，截至2019年底，裕廊集团开发工业用地8400公顷，建成并运营着90个房地产项目，提供工业厂房、商务园区及办公楼宇达940万平方米，吸纳了约14000家本地和外国企业，其中包括众多世界一流的跨国公司。尤其是它所开发的裕廊工业区，用占整个新加坡国土面积不到十分之一的土地，贡献了新加坡超过20%的GDP，吸收了全国1/3以上的劳动人口，工业产值一度占全国2/3以上。

特别值得借鉴的是，在裕廊模式中，具有天然的政府血缘关系和极强市场敏锐度的裕廊集团，同时对政府和市场两个客户负责，“面对政府时是市场，面对市场时是政府”，保证高效率、快节奏、低成本，最大化的达成规模效应和资源集中，并在政府与市场之间形成一个有效的“缓冲垫”，从而极大降低了体制机制的各类冲突成本和推进阻力，也有效衔接和平衡了政治诉求和市场需求，后期更能够进行轻资产的对外输出，成为整个亚洲首屈一指的产城融合发展方案提供商与综合服务商。

目前，国内的前海（前海管理局）、陆家嘴金融城（陆家嘴金融城发展局有限公司）以及海南自贸港10大重点园区（一般是“XX管理局有限公司”）等模仿的都是这一类“法定机构+市场主体”模式，园区管理机构依法具有机关法人资格，实行企业化、市场化的制度，获得上级政府授权履行相应行政管理、公共服务职责、园区综合协调等工作，下设负责投融资与建设开发运营的相应子公司。

这种模式最大的意义在于打破政府条框和繁琐程序，提高各种决策和审批效率，让园区说了算，有权能定事。

6.小管委会大平台：南京开发区“去行政化”改革

南京市出台了《关于优化开发园区管理运行机制的若干指导意见》，从2019开始试点、2020年全面推开（出台南京高新区深化管理体制改革实施方案》，明确构建“小管委会、大平台”模式，按照市场化、专业化的要求，推进全市开发区去行政化改革：

开发区实行党工委领导下的“管委会+平台公司”管理模式，管委会负责承担推动经济发展主体职能，平台建设运营公司具体负责园区开发建设、资本运营、招商引资等建设发展职能，市场主体作用更加凸显，进一步聚焦主责主业。

以南京玄武区为例，区委区政府专门出台了《徐庄高新区体制机制改革方案》，本次改革赋予高新区全部的经济管理权限，加强市、区经济管理权力下放；赋予高新区管委会委托监管玄武高新集团职能，支持高新集团做大做强。政企分开，委企联动。坚持“小管委会、大平台”的改革方向，管委会负责统筹抓总，下设6个部门，总员额不超过30人，确保最大限度减员增效；高新集团下设六个中心，全面承接高新区各项重点指标、项目建设和经济发展工作。

7.闵行金地威新科创园的“服务型小管委会”模式

由香港上市公司金地商置（0535.HK）旗下的产业地产平台金地威新产业公司和闵行区颛桥镇政府在2018年11月共同成立管委会，由颛桥镇镇长出任主任，负责经济的副镇长和金地威新副总经理担任副主任，颛桥镇将所有服务企业的职能部门在项目上开办一站式的服务窗口，包括城管、工商、市场等等。管委会成立后，明确每年将从园区入驻企业税收中拿出一定比例（约为留存部分的60%）作为扶持资金用于园区运营管理，其中50%返还给企业，剩余10%给金地用于园区的改造更新，扶持资金需要管委会共同讨论决定。

8.成都产业功能区“管委会+平台公司+运营公司”模式

目前成都在全市产业功能区以及东部新区片区综合开发等的管理模式上，探索的是“产业功能区管委会+平台公司+运营公司”的管理构架，建立和完善以协同化为导向的工作推进机制、以专业化为导向的管理运营机制、以市场化为导向的扶持机制：

管委会承担功能区经济建设职能；平台公司承担功能区基础设施建设、产业开发运营等职能；功能区内各街道立足于服务产业功能区、打造宜居宜业产业社区等重点工作，主要承担辖区内社会管理和公共服务等工作，全方位提升服务重大产业项目水平。

9.国家级开发区“管运分离”探索

2019年，山西晋城国家级开发区出台《晋城经济技术开发区关于实施管理和运营分离改革的总体方案》，实行的就是“管运分离”：

把管委会做精，不摊大求全，不面面俱到，把该放的坚决放活，把该管的坚决管好，集中精力谋全局、定方向、做决策、拿政策、促落实，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；

运营机构就是平台公司（非开发区独自控股，而是包括其他国有股东方的混合型平台公司）晋城市园区开发公司，进一步做大做强，通过与管委会建立契约型政企合作关系，实行市场化运作，成为一个区域内综合业务的主要提供者。

2020年9月15日，武汉市出台《关于推进全市开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》，提出按照“大部制、扁平化、市场化”原则推进开发区内设机构改革，以市场化运作为基础，优化管委会职能，建立去行政化的管理模式，加强开发区经济发展职能，剥离社会事务管理职能和开发运营职能；支持开发区建立市场化开发运营机制，由专业运营主体负责区域开发、基础设施建设、招商引资、投融资、专业服务等工作。鼓励开发区运营主体根据发展需要实施开放性市场化重组，积极引进外来资本开发运营特色产业园区。

2020年，《沈阳市推进开发区高质量发展实施方案》发布，方案明确，推进体制机制改革、推进市场化运营改革、创新运行管理模式是推进开发区高质量发展的重点任务，开发区要成立国有控股的运营公司，实行市场化运作，与管委会政企分开、政资分开，承担园区开发建设、招商引资、投资运营、专业化服务等功能。

以沈阳永安经开区为例，其基于落实《方案》关于“推进市场化运营改革”的工作要求，切实履行好“统筹全区项目引进与建设”工作职能，充分发挥辽宁永安建设发展有限公司（永安经开区平台公司）企业化、市场化运营优势，沈阳永安经开区全面推行“管委会+平台公司”运营模式：

一是明确管委会与平台公司关系。永安发展主要围绕永安经开区的开发建设开展招商引资、基础设施配套、投资融资、项目建设等业务，接受管委会的业务指导和绩效考核。管委会代表区政府以购买社会服务的方式向永安发展下达招商引资及基础设施配套等工作任务。

二是完善体制机制架构。管委会对照履行“统筹全区项目引进与建设”工作职能，调整内设机构设置，增加招商引资、项目服务科室，增设专业招商局，缩减非核心职能机构，在全区选聘优秀体制内人员进入开发区，增强工作力量，为全面承接工作任务打好基础，并成立智能制造产业研究院有限公司和投资建设有限公司两个子公司全面承接招商引资和项目建设业务。

10.山东开发区“党工委（管委会）+”体制

2019年《中共山东省委关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》印发，开始积极推行“党工委（管委会）+”体制：开发区实行“党工委（管委会）+公司（基金、行业协会、理事会等）”的管理体制，以及积极探索公司化或法定机构的市场化运作模式。

《意见》提出，推动管委会瘦身强体，管委会聚焦主责主业，积极稳妥推进“两剥离、一加强”：剥离社会事务管理职能，实行属地管理；剥离开发运营职能，交由市场主体承担；加强落实发展规划、推动政策落地、协调服务企业、促进产业发展等经济管理职能。

此外，开发区管委会按照精简高效的原则，整合归并内设机构，实行“大部门、扁平化”管理，建立更加符合开发区发展需要的组织架构。