【建纬观点】“新基建”环境下PPP项目的困境与应对
高级律师，上海市建纬律师事务所副主任，上海市建纬（北京）律师事务所主任,中华全国律师协会建房委秘书长暨建设工程论坛副主任,住建部市场监管司法律顾问。工程学士、法律硕士、工程管理硕士学位。同时拥有土建高级工程师、国家土建一级建造师、造价工程师、项目分析师、IPMP国际工程高级（B）项目经理资格。
上海市建纬律师事务所基础设施业务部专职律师，毕业于南京大学法学院，法学学士。专注于基础设施、PPP及建设工程领域的法律服务。
建纬（南京）律师事务所律师助理，主要从事基础设施、PPP领域业务。本科毕业于上海理工大学，研究生毕业于香港城市大学。
近一段时间以来，“新基建”备受资本市场热捧。事实上，中央对于“新基建”的谋划布局早已展开。2018年12月中央经济工作会议上，首次提出把5G、人工智能、工业互联网、物联网定义为“新型基础设施建设”，简称“新基建”。随后，各部委和各级地方政府也相继出台了一系列关于加强基础设施领域补短板的政策文件。2019年，新基建写入国务院政府工作报告；进入2020年，中央级别的政府会议4次提及新基建，其内涵也在不断丰富和完善。
受国内外复杂因素及新冠肺炎疫情的影响，中国经济和世界经济都出现了不同程度下滑，且未来发展仍存在较大的不可预见性，于是投资就成为拉动经济的必然手段。据媒体报道，截至3月10日，有25个省区市公布了2020年重大项目投资计划，2.2万个项目总投资额达49.6万亿元，其中新基建项目占据了相当比例。各省份近期陆续发布了今年的新型基础设施建设项目。其中，5G智能装备、人工智能等项目成为引领新一轮投资的亮点。例如，多个省份在各自的政府工作报告中将“推进5G通信网络建设”列入2020年重点工作。
从另一个角度看，中国经济要加快推动传统产业转型升级，不断壮大新兴产业，打造经济发展新动能，离不开信息化、智能化、数字化的强力支撑。这也是中央和地方加快部署“新基建”的重要原因。在这种背景下，认真审视新基建项目的行业领域，统筹谋划新基建的实施路径、发现现存问题和困境，并且针对问题提出相对应的解决建议，就显得尤为重要。
新型基础设施建设，或者“新基建”，是基础设施建设中的一个相对概念。以往的基础设施建设，主要指的是铁路、公路、机场、港口、水利设施等建设项目，因此也被称之为“铁公基”，它们在我国经济发展过程中发挥了重要的基础作用。不过，在新的社会发展条件下，以“铁公基”为代表的传统基础设施建设已经无法满足要求。于是，新型基础设施建设的概念应运而生。
在中央电视台中文国际频道的定义中，作为传统基建的延伸和扩展，新型基础设施建设是指发力于科技端的基础设施建设，主要包含 5G 基建、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网等七大领域，涉及到通信、电力、交通、数字等多个社会民生重点行业。
4月20日的国家发改委新闻发布会上，官方首次明确了“新基建”的范围，包括信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施三个方面。
一是信息基础设施。主要是指基于新一代信息技术演化生成的基础设施，比如，以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。
二是融合基础设施。主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，比如，智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。
三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。
1. 融智易，融资难。
截至2019年末，财政部PPP综合信息平台在库项目总计12341个，总投资额17.78万亿，其中：管理库项目9383个，投资额14.48万亿。落地项目（成立项目公司）6529个，但实现融资成功的项目仅883个，进入建设期的项目854个，进入运营期的项目222个。从中可以看出，目前在库项目因为融资问题，尚处搁浅状态，融资已经成为制约PPP市场可持续发展的重要问题。
尤其是涉及到5G、工业互联网、大数据中心、人工智能和智慧交通等信息基础设施建设类PPP项目时，社会资本方往往是以具有强大技术驱动力的高科技企业，但除了一些行业龙头的科技企业，大部分科技企业的资本积累程度较低、融资能力较为欠缺，难以满足PPP项目的融资需求。
而另一方面由于我国PPP项目融资市场缺少第三方评级机构风险揭示，金融机构又缺乏对PPP项目风险的判断经验，更多依据投资者的主体信用和外部增信为项目提供债务资金，实质上仍未脱离公司融资，并未真正按照国际上定义的项目融资去为PPP项目融资。目前，国内大部分PPP项目融资都是由母公司向银行贷款或发行企业债券，以母公司的资产基础为支持。这样在相对降低项目风险的同时，无形中也增加了母公司的风险。国内金融机构更青睐于政府付费、大型国有资本牵头等有政府信用背书的项目，不利于PPP项目融资市场化发展，一方面限制了使用者付费模式项目的融资渠道，另一方面金融机构对项目风险的判断容易高估的反而加大了项目的融资成本，使得民营企业项目融资难、融资贵的问题难以得到根本缓解。
PPP模式自财金92号文[2017]、国资发改192号文[2017]和财金[2019]10号文之后，资本金融资的困顿一直处于停滞地带。2018年和2019年市场上一些知名民企不得已转型投靠地方政府、大型金融控股或者大型央企，而即便是资金实力雄厚的央企、国企，也并非步履轻松，纯靠自有资金投资动能也是有限的。财政部PPP中心2019年推出了PPP二级市场交易规则，希望有助于盘活存量PPP市场，促进PPP股权和债权交易，释放社会资本新动能，目前尚在起步中。
再看PPP债权融资市场，在库项目经过清理整顿之后融资率依然颇低，说明金融机构对于PPP的认可程度依然不高。财政部信息平台的公开化、透明化建设，将在一定程度上加强地方政府对于项目还款履约保障，提高公众监督，是否会增强金融机构的支持度，还有待市场进一步验证。
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2. 缺标准，少指引。
新基建PPP项目的发力，需要国家政策的引导。包括标准的确定，以及实打实的刺激政策。
对于信息基础设施领域的新基础设施PPP项目，缺乏统一行业的标准和规范指引。一方面会引起在项目操作时的无所适从，给期实施方案的编制和后期项目的落地带来障碍；另一方面信息基础设施建设的重要目的之一就是通过信息间的互联实现资源的共享，若标准和指引的不同则会带来不同区域甚至同一区域内部项目之间无法有效衔接的问题。
此外，政企协作似乎也是新基建建设的一个难点。新基建所涉及的行业中，民营企业参与较多。政府和企业出发点有所差异，比如政府可能更倾向于从政治、社会民生的角度去考虑新基建，而企业则可能更多地考虑盈利。
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3.需求大，观望多。
这一点主要针对的是城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、特高压等传统基建短板领域中的新基础设施PPP项目。
作为传统基建领域的短板项目，对于这一类项目的潜力和需求量是无需置疑的。但是由于这些项目投资体量大、建设周期长，不确定性风险大，民营企业受制于资金和技术的压力很难进入，参与PPP项目的意愿不高，民营企业对参与 PPP 项目较为审慎。
从融资主体看，地方国有企业，普遍面临更加严格的政策限制和融资条件，融资的可获得性、融资成本和盘活存量资产都面临更多挑战。各类民营企业是最活跃的市场主体，在特定领域已经具备相对竞争优势，但由于融资环境和条件的严格限制，难以普遍、持续、大规模开展重资产的PPP项目投资。这种过度依赖于所有制背景和强信用主体的融资主体筛选机制，严重制约着PPP项目全生命周期综合运营效率的实质性提升。而具有能力的央企则受制于国务院国资委对于负债率的要求只能“望梅止渴”。
这些因素造成了在这些补短板领域新基础设施PPP项目中，虽然存在着大量的需求，但无奈真正有能力进入实施的社会资本较少，项目的落地仍存在较大疑虑。
1. 推融智，促融资。
在信息基础设施领域新基础设施PPP项目中，融智是基础，融资是保障，科技作为信息基础设施领域PPP项目核心竞争力的地位固然不容动摇，但真正想要项目成功落地还是需要一定的融资保障。这就要求地方政府和财政部门为这类PPP项目中的参与方——高科技企业，在融资上提供一定的支持和帮助。当然，我们也鼓励高科技企业能够和具有雄厚资金实力的金融社会资本合同，共同参与这类PPP项目的投资、建设、运营和维护。
新基建PPP项目的融资需要依靠多元化的融资体系，并在融资方式上有所创新，实施积极的财政政策，加快出台配套措施，对新基建给予有针对性的财政、金融和产业政策支持。
优化财政投资方向和结构，更好发挥财政资金撬动作用，提高财政资金使用和配置效率。应实行积极财政政策，将平衡财政转向功能财政，上调赤字率和专项债发行规模，为减税降费以及扩大基建的支出腾挪空间。当前政府杠杆率可控，且背后有庞大的国有资产支撑，政府尤其是中央政府有加杠杆空间，可通过发行特别国债支持特定阶段基建项目。
地方政府资金，要按照“资金跟着项目走”的原则，指导地方做好项目储备和前期准备工作，尽快形成有效的投资。同时应发挥出“四两拨千斤”的引导作用，通过产业引导基金、担保基金等方式不断吸引市场资本参与到新基建PPP项目的建设中来。
银行等金融机构也需要跟上新基建的步伐，打破抵押品依赖。新基建项目与传统项目的不同之处是高技术创新，轻资产、缺少抵押品的情况比较多。银行的贷款产品应该更多从未来收益来考虑，开发以未来收益权为主的金融产品以及知识产权抵押的产品。如当前很多银行设立了理财子公司和投资公司，可以考虑从股债结合的角度消除信息不对称，为创新企业提供资金。
此外，融资方式也需要与新基建需求相匹配。基于新基建PPP项目周期长、投资回报期长的特点，应该重点发挥信托、保险等长期资金的作用。信托机构应设立专门的“新基建”投资信托计划或者投资基金，从单一项目入手，提供长期债权资金。信托机构还可牵头和保险等长期资金合作，参与投资“新基建”项目，以解决基金资金期限和项目建设运营期限不匹配的问题。
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2.项目未动，规范先行。
正如前文所述，为了避免项目实施的困难和同类项目间的衔接困难，涉及到信息基础设施领域相关行业的主管部门应当积极做出响应，加快相关行业标准和操作指引等规范性文件的出台。加强国内标准与国际标准、国家标准与行业标准、政府制定标准与市场制定标准之间的统筹推进和协同发展。聚焦5G、工业互联网、大数据中心、人工智能、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、特高压等领域行业，系统梳理基础通用、关键技术、典型应用的标准化需求，以专项方式成体系推进重点领域行业标准制定工作，促进项目的实施和同类项目间的衔接。另外，与传统基础设施相比，新基建的重点在于后期运营，且市场化企业会占据主导地位。让市场化主体参与规划编制，可以提高规划的落地性，有利于规划实施。
此外，由于信息基础领域新基础PPP项目自身的特性——高科技程度高、迭代快、项目复杂性高、技术性强，还需要重点关注对这类项目绩效考核，保证技术不断更新下的项目运营质量。随着数字化和互联网时代来临，云计算、大数据、物联网、区块链、5G 等技术为产业带来了无限机遇，也为企业高速高质发展提供了有力支撑。数字化手段将能发挥更大的作用助力基建投资企业抓住这样的机会，真正实现从项目管理，甚至是施工管理，到全生命周期资产管理的转变。
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3.加大扶植民企进入补短板领域新基础设施PPP项目力度，放宽央企进入补短板领域新基础设施PPP项目标准。
近年来PPP项目政策的不断收紧让一部分民企的关注重点逐渐从PPP模式转移，我们期待民企在新基础设施PPP项目领域尤其是补短板领域的回归，但是在当前经济背景民企的资金压力无疑是十分巨大的。
因此，就民企而言，需要加大扶植力度，尤其是在企业融资领域的扶植力度，确保其能够付得起进入补短板领域新基础设施PPP项目的“门票”。在传统基建领域，民间投资仍然存在准入门槛。国家统计局此前曾公布分行业投资绝对额数据，2017年的数据显示，民间投资在全部固定资产投资中占比为60.4%。其中，在制造业、农业、文体娱乐业中分别占87.2%、76.0%、57.3%；但在水电燃气、交运邮政仓储业、水利环保公用事业3大基础设施领域中仅分别占38.2%、20.3%、22.6%。
要进一步放开基建投资领域的市场准入，尤其是为民营企业参与基建投资拓展渠道、消除限制。全面实施市场准入负面清单，对于清单之外的所有行业、领域，都要给予各市场主体公平参与的机会。同时，要合理确定投资资格，不得设置超过基础设施项目实际需要的注册资本金、资产规模、银行存款证明或融资意向函等条件，不得设置与项目投融资、建设、运营无关的准入条件。
对于央企，由于受到国务院国资委对于企业负债率的要求，近几年来实际上对于PPP模式的参与整体上呈现收缩态势。所以，于央企而言，需要释放其对外投资的“额度”，达到放宽其参与补短板新基建领域新基础设施PPP项目标准的目的。
在推进市场资本参与新基建PPP项目的过程中，地方政府还要继续推进“放管服”改革，不断优化项目投资的流程，提高项目投资参与的便利化程度，优化营商环境，减少市场资本参与项目的交易成本。要进一步降低中小微企业融资成本，给予关联企业更多信贷融资支持，通过减税降费给企业带来更多发展动能，同时要进一步扩大有效投资并推动消费。
总的来说新基建PPP项目为中国经济加快推动传统产业转型升级，不断壮大新兴产业，打造经济发展新动能打开了一个新的渠道，但过程中遇到的问题肯定不会少。2020年将是基建大年，也可能成为新基建PPP项目的元年。建立一个完整、健全、高效的新基建PPP市场，需要政府、企业、金融机构的共同努力。
题图来源 | 摄图网
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