【建纬观点】PPP模式在环保项目中的应用——苏州市吴中静脉园垃圾焚烧发电项目案例分析
进入21世纪后，苏州市城市化进程全面加快，但越来越多的城市生活垃圾与日益恶化的环境等伴随而来，解决垃圾围城问题迫在眉睫，但苏州市唯一的生活垃圾填埋场（七子山垃圾填埋场）已无法承受每年近百万吨的新增垃圾带来的环境影响，政府亟需全新的解决方案。市政府对多个国内垃圾处理的投资商进行全面考察后，最终选择与光大国际合作推进固体废弃物处置方面的首个BOT项目，正式拉开了苏州市与社会资本在垃圾处理行业的合作序幕。
苏州市垃圾焚烧发电项目由一、二、三期工程组成，总投资超过18亿元人民币，设计日处理规模为3550吨，年焚烧生活垃圾150万吨，上网电量4亿度，是目前国内已经投运的最大的生活垃圾焚烧发电厂之一。项目采用国际先进的机械炉排技术，焚烧炉、烟气净化系统、自动控制、在线检测等关键设备均采用国际知名公司成熟产品，烟气排放指标全面达到欧盟2000标准，二噁英排放小于0.1纳克毒性当量每立方米。
项目一期工程配置3台350吨/天机械炉排焚烧炉，2台9兆瓦/小时凝气式汽轮发电机组，采用半干法加布袋除尘、活性炭吸附的烟气治理技术，烟气排放执行欧盟Ι号标准，日焚烧处理生活垃圾1000吨左右，各项生产指标在国内垃圾焚烧发电厂中均处于领先地位。二期工程新增日处理垃圾能力1000吨，三期工程日处理能力1550吨，并预留500吨能力。为配套焚烧厂的建设，苏州市政府与光大国际继续采取BOT方式，先后建成了沼气发电、危险废弃物安全处置中心、垃圾渗滤液处置等项目。同时，在政府的主导下，餐厨垃圾处理等其他固体废弃物处置项目也相继落户该区域内。这些项目相互配套形成了一定的集约效应和循环效应，为苏州城市化发展做出了积极的贡献。截止2014年底，苏州垃圾焚烧发电项目累计已处理生活垃圾761.91万吨，上网电量19.39亿千瓦时，相当于节约标煤111.97万吨，减排二氧化碳255万吨。
2003年9月，苏州市政府与光大国际签署了垃圾焚烧发电厂一期项目BOT合作协议，项目特许经营期为25.5年（含建设期）。2006年7月，苏州垃圾焚烧发电一期项目建成并正式投运，苏州市生活垃圾处置格局由传统的、单一的填埋处置形式，转变为“填埋为主、焚烧为辅”的形式。2008年2月，垃圾焚烧二期项目开工建设，并于2009年5月建成投运。二期项目建成后，苏州市生活垃圾处理实现了“焚烧为主、填埋为辅”。为了最大限度地保护环境，提高环境承载能力，更好地实现可持续发展和循环经济建设，苏州市政府与光大国际决定在原有成功合作的基础上，继续采用BOT合作方式，于2011年9月进行焚烧三期工程建设，并于2013年1月投入商业运行。至此，苏州市生活垃圾基本实现“全焚烧、零填埋”。
项目运作模式
（一）各方主体
项目合作双方分别为苏州市政府和光大国际，选择光大国际作为合作者的考虑主要是其“中央企业、外资企业、上市公司、实业公司”的四重身份，具有较强的项目实施能力。项目由苏州市市政公用局代表市政府签约；光大国际方面由江苏苏能垃圾发电有限公司（后更名光大环保能源(苏州)有限公司）签约。由苏州市市政公用局代表市政府授权该公司负责项目的投资、建设、运营、维护和移交。双方签订《苏州市垃圾处理服务特许权协议》，并于2006、2007、2009等年度分别据其中具体条款变更事项签订补充协议。
（二）合作机制
项目分三期采用BOT方式建设，其中一期工程项目特许经营期为25.5年（含建设期），二期工程特许经营期23年，三期工程设定建设期两年，并将整体项目合作期延长3年，至2032年。在此合作模式下，市政府充分发挥其监管作用并建立较为完善的监管体系，主要包括三方面：
首先，项目所在地镇政府对产业园相关项目进行长期驻厂监管，并在厂内分别设有办公地点，对烟气、炉渣、飞灰等处置情况进行监管；相关职能部门成立的监管中心，有专人24小时联网监督重要的生产数据。
其次，垃圾焚烧发电项目的所有烟气排放均已实现在线公布，通过厂门口60平方米的电子显示屏向公众公示；且所有环保数据第一时间通过网络传输到环卫处监管中心、区、市环保局，实现了政府对运行的实时监管。
再次，政府部门每年两次委托市级以上政府环保监测机构对项目开展定期及不定期的常规烟气检测及二噁英检测，企业每年两次委托第三方对环境各项指标检测，确保项目运行中的环境安全。其中，二噁英每年共检测四次，由省环境监测站检测两次，项目公司自检两次，其它环境空气、生产废水、回用水检测频率已达到每月两次。从检测结果来看，各项烟气排放指标长期、稳定达到欧盟2000标准。
（三）社会资本收益机制
项目依靠经营净现金流收回投资、获得收益。项目收入主要有两部分构成：
1、垃圾处理费。双方最初约定项目基期每吨垃圾处理费为90元，当年垃圾处理费在基期处理费基础上，按照江苏省统计局公布的居民消费品价格指数CPI（累计变动3%情况下）进行调整。后由于住建部调整城市垃圾处理收费标准、新建项目投运办法的原因，双方于2006年及之后多次签订补充协议，进行调整。
2、上网电价。上网电价部分执行有关标准，一期工程为0.575元/度，二、三期工程为0.636元/度。项目公司除负担正常经营支出外，还需要负担苏州市部分节能环保宣传费用。
以PPP模式建设运营垃圾处理设施政策解读
自改革开放以来，我国城市数量和城市人口有了很大的发展，人民的生活水平也有了很大提高。但随着经济的发展、人口的增加、城市的扩大及消费水平的提高，城市生活垃圾的产生量也不断增加，城市垃圾问题随之日益严峻。处理城市生活垃圾，实现无害化、减量化和再资源化，消除城市生活垃圾的污染已成为我国必须解决的重大问题。
城市生活垃圾处理的对策主要有以下几种：1、填埋处理。填埋是大量消纳城市生活垃圾的有效方法，也是所有垃圾处理工艺剩余物的最终处理方法。填埋处理方法是一种最通用的垃圾处理方法，它的最大特点是处理费用低，方法简单，但容易造成地下水资源的二次污染。随着城市垃圾量的增加，靠近城市的适用的填埋场地愈来愈小，开辟远距离填埋场地又会大大提高垃圾处理费用。2、焚烧处理。焚烧法是将垃圾置于高温炉中，使其中可燃成分充分氧化的一种方法，产生的热量用于发电和供暖。焚烧处理的优点是减量效果好（焚烧后的残渣体积减少90%以上，重量减少80%以上），处理彻底，但焚烧厂的建设和生产费用极为昂贵，在多数情况下，焚烧垃圾所产生的电能价值远远无法弥补垃圾焚烧厂的建设和生产费用，同时，由于垃圾含有某些金属，焚烧具有很高的毒性，容易产生二次环境危害。3、堆肥处理。将生活垃圾堆积成堆，保温至70℃储存、发酵，借助垃圾中微生物分解的能力，将有机物分解成无机养分。经过堆肥处理后，将生活垃圾变成卫生的、无味的腐殖质，既解决垃圾的出路，又可达到再资源化的目的。但是生活垃圾堆肥量大，养分含量低，长期使用易造成土壤板结和地下水质变化，所以，堆肥的规模不应太大。
垃圾处理设施属于城市基础设施和市政公用事业，我国历来重视通过特许经营等方式引入社会资本参与垃圾处理设施的建设运营。2002年9月10日，国家计委、建设部、国家环保总局联合发布报请国务院同意的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》（计投资[2002]1591号），其中提出：“改革管理体制，逐步实行城市污水、垃圾处理设施的特许经营。现有从事城市污水、垃圾处理运营的事业单位，要在清产核资、明晰产权的基础上，按《公司法》改制成独立的企业法人。暂不具备改制条件的，可采取目标管理的方式，与政府部门签定委托经营合同，提供污水、垃圾处理的经营服务。鼓励企业通过招投标方式独资、合资或租赁承包现有城市供水、垃圾处理设施的运营管理。鼓励将现有污水、垃圾处理设施在资产评估的基础上，通过招标实现经营权转让、盘活存量资产。盘活的资金要用于城市污水管网和垃圾收运系统的建设。”“新建城市污水、垃圾处理设施应创造条件，积极推向市场，引入竞争机制，通过招标选择投资者。鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施。”2004年3月19日，建设部印发《市政公用事业特许经营管理办法》，其中第二条规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”该等规定为垃圾处理设施通过特许经营方式引入社会资本提供了明确的法律依据。2004年9月14日，建设部印发了《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》（GF-2004-2505），为通过特许经营方式引入社会资本参与城市生活垃圾处理提供了明确的合同范本。2011年4月19日，国务院批转住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》（国发[2011]9号），其中提出：“明确城市人民政府责任，在加大公共财政对城市生活垃圾处理投入的同时，采取有效的支持政策，引入市场机制，充分调动社会资金参与城市生活垃圾处理设施建设和运营的积极性。”“鼓励社会资金参与生活垃圾处理设施建设和运营。”2013年9月6日，国务院印发《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发[2013]36号），其中提出，要加快城市生活垃圾处理设施建设，以大中城市为重点，建设生活垃圾分类示范城市（区）和生活垃圾存量治理示范项目；加大处理设施建设力度，提升生活垃圾处理能力；提高城市生活垃圾处理减量化、资源化和无害化水平；到2015年，36个重点城市生活垃圾全部实现无害化处理，设市城市生活垃圾无害化处理率达到90%左右，到2017年，设市城市生活垃圾得到有效处理，确保垃圾处理设施规范运行，防止二次污染，摆脱“垃圾围城”困境。
自2014年国家力推PPP模式以来，国务院及其部委制定的关于PPP的规范性文件中均明确要鼓励和引导社会资本通过PPP模式参与垃圾处理设施建设运营。2014年11月16日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号），其中提出推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。2014年12月2日，国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号），其中明确“污水及垃圾处理等市政设施”等均可推行PPP模式。在建设城市垃圾处理设施需要巨额资金，而国家又在力推PPP模式的背景下，将会迎来一轮以PPP模式建设运营垃圾处理设施的高速发展期。
项目运作相关法律问题分析
所谓静脉产业是垃圾回收和再资源化利用的产业，又被称为“静脉经济”、第四产业，静脉产业园是指建立以静脉产业为主导的生态工业园，通过静脉产业尽可能地把传统的“资源—产品—废弃物”的线性经济模式，改造为“资源—产品—再生资源”的闭环经济模式，实现生活和工业垃圾变废为宝、循环利用。国家环保总局于2006年6月2日发布、并于2006年9月1日实施的《静脉产业类生态工业园区标准（试行）》（HJ/T 275—2006），标志着我国静脉产业真正作为一门独立产业的发展。我国很多地方均已经建立了静脉产业园。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目的成功运作可以为其他静脉产业园尤其是其中的垃圾处理项目的成功运作提供可资借鉴的经验。下文对吴中静脉园垃圾焚烧发电项目运作过程中所涉及的相关法律问题进行分析。
（一）吴中静脉园垃圾焚烧发电项目社会资本收益机制的法律分析
PPP项目社会资本收益机制主要体现为付费机制，在PPP项目中，常见的付费机制主要包括以下三类：
1、政府付费（Government Payment）。政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。政府付费的依据主要是设施可用性、产品或服务的使用量和质量等要素。政府付费是公用设施类和公共服务类项目中较为常用的付费机制，在一些公共交通项目中也会采用这种机制。
2、使用者付费（User Charges）。使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务，项目公司直接从最终用户处收取费用，以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益。高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等公用设施项目通常可以采用使用者付费机制。
3、可行性缺口补助（Viability Gap Funding，简称VGF）。可行性缺口补助是指使用者付费不足以满足项目公司成本回收和合理回报时，由政府给予项目公司一定的经济补助，以弥补使用者付费之外的缺口部分。可行性缺口补助是在政府付费机制与使用者付费机制之外的一种折衷选择。在我国PPP实践中，可行性缺口补助的形式多种多样，具体可能包括土地划拨、投资入股、投资补助、优惠贷款、贷款贴息、放弃分红权、授予项目相关开发收益权等其中的一种或多种。
付费机制关系PPP项目的风险分配和收益回报，实践中，需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，因地制宜地设置合理的付费机制。不同PPP项目适合采用的付费机制可能完全不同，一般而言，在设置项目付费机制时需要遵循以下基本原则：既能够激励项目公司妥善履行其合同义务，又能够确保在项目公司未履行合同义务时，政府能够通过该付费机制获得有效的救济。在设置付费机制时，通常需要考虑以下因素：
1、项目产出是否可计量。PPP项目所提供的公共产品或服务的数量和质量是否可以准确计量，决定了其是否可以采用使用量付费和绩效付费方式。因此，在一些公用设施类和公共服务类PPP项目中，如供热、污水处理等，需要事先明确这类项目产出的数量和质量是否可以计量以及计量的方法和标准，并将上述方法和标准在PPP项目合同中加以明确。
2、适当的激励。付费机制应当能够保证项目公司获得合理的回报，以对项目公司形成适当、有效的激励，确保项目实施的效率和质量。
3、灵活性。鉴于PPP项目的期限通常很长，为了更好地应对项目实施过程中可能发生的各种情势变更，付费机制项下一般需要设置一定的变更或调整机制。
4、可融资性。对于需要由项目公司进行融资的PPP项目，在设置付费机制时还需考虑该付费机制在融资上的可行性以及对融资方的吸引力。
5、财政承受能力。在多数PPP项目、尤其是采用政府付费和可行性缺口补助机制的项目中，财政承受能力关系到项目公司能否按时足额地获得付费，因此需要事先对政府的财政承受能力进行评估。
在PPP项目中，项目公司的主要投资收益来源于项目提供的产品或服务的销售收入，根据PPP项目付费机制的不同，项目产品或服务的购买者可能是政府，也可能是最终使用者。在吴中静脉园垃圾焚烧发电项目中，社会资本收益机制为依照经营净现金流收回投资、获得收益，项目收入主要由两部分构成：
1、垃圾处理费，项目公司与政府方在所签订的《苏州市垃圾处理服务特许权协议》中约定项目基期每吨垃圾处理费金额及其调整方式；
2、上网电价，上网电价部分执行有关标准。从该项目的直接付费义务主体来看，该项目的付费机制属于政府付费，项目公司无论是收取垃圾处理费，还是收取上网电价，均非向最终使用者（如产生生活垃圾的单位或个人、使用所发电量的单位或个人等）收取，而是向政府或国有电力公司等收取相关费用，由政府或国有电力公司等向最终使用者收取垃圾处理费或电费等相关费用。
从项目公司与政府方约定项目基期每吨垃圾处理费金额及其调整方式来看，该项目中政府付费的具体方式为使用量付费，所谓使用量付费，是指政府方主要依据项目公司所提供的项目设施或服务的实际使用量来付费。使用量付费的基本原则就是由政府方（而非使用者）依据项目设施或服务的实际使用量向项目公司付费，付费多少与实际使用量大小直接挂钩。在按使用量付费的项目中，项目的需求风险通常主要由项目公司承担，因此，在按使用量付费的项目中，项目公司通常需要对项目需求有较为乐观的预期或者有一定影响能力。实践中，污水处理、垃圾处理等部分公用设施项目较多地采用使用量付费。随着苏州市城市生活垃圾由填埋改为焚烧发电，以及每年近百万吨的新增垃圾量，该项目建成后的需求应当是比较稳定的。而且，按照使用量付费，既能够激励项目公司妥善履行其合同义务，又能够确保在项目公司未履行合同义务时，政府能够通过该付费机制获得有效的救济。同时，在项目公司处理的生活垃圾量增加时，虽然政府方需向项目公司支付的垃圾处理费需相应增加，但政府方向产生垃圾的单位或个人所收取的垃圾处理费也会相应增加，通常并不会因需处理生活垃圾量增加而出现超出政府财政承受能力的情形。
在双方约定付费机制之后，通常还要根据相关法律法规规定，并结合项目自身特点，设置合理的定价和调价机制，以明确项目定价的依据、标准，调价的条件、方法和程序，以及是否需要设置唯一性条款和超额利润限制机制等内容。在长达20-30年的PPP项目生命周期中，市场环境的波动会直接引起项目运营成本的变化，进而影响项目公司的收益情况。设置合理的价格调整机制，可以将政府付费金额维持在合理范围，防止过高或过低付费导致项目公司亏损或获得超额利润，有利于项目物有所值目标的实现。在吴中静脉园垃圾焚烧发电项目中，项目公司与政府方在项目合同中约定了项目基期每吨垃圾处理费金额及其具体调整方式，双方最初约定项目基期每吨垃圾处理费为90元，并同时约定当年垃圾处理费在基期处理费基础上，按照江苏省统计局公布的居民消费品价格指数CPI（累计变动3%情况下）进行调整。之后由于住建部调整城市垃圾处理收费标准、新建项目投运办法的原因，双方于2006年及之后多次签订补充协议，进行调整。通过在项目合同中明确约定垃圾处理费的具体调整方式，并在实际履行过程中根据国家政策变更及时签订补充协议对垃圾处理费进行调整，可以更好地平衡双方之间的权利义务，既可以保证项目公司能够收回投资并获得合理报酬，又可以防止任何一方因此过分受损或超额获益。
（二）吴中静脉园垃圾焚烧发电项目监管体系的法律分析
政府和社会资本合作（PPP）模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系，通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。在PPP模式下，由于社会资本方的参与，使得利益主体由政府方和社会公众变成了政府方、社会资本方、社会公众三方。政府方在PPP模式的运作中起着主导作用，PPP模式能否成功运作的关键之一在于政府是否发挥了良好的监管作用。通过政府对PPP项目建设运行的有效监管，实现项目建设运营的可持续性，才能实现在社会公众生存生活所需要的公共产品和服务得到满足的同时，满足社会资本方获得足够的收入的目的。
政府监管的目的是尽量借用市场的力量，通过政府的干预兼顾公平和效率，解决PPP项目的市场失灵问题，减少不完全竞争、外部经济效应、信息不对称等，以实现社会资源的优化配置，发挥最大的社会经济效益。在PPP模式下，政府监管是非常必要的，发挥着其他监管主体无法比拟的重要作用，项目是否具备良好的政府监管框架体系以及是否能切实做好监督管理，是保证PPP项目发起、建设及顺利运营的重要环节。政府方在对PPP项目进行监管时具有以下双重角色：
1、政府方作为行政主体，以项目公司为行政相对人，按照相关法律法规规章等规定对PPP项目进行行政监管，相关法律法规包括国土资源、环境保护、质量监督、安全生产、城市规划、银行监管、证券监管、外汇监管、工商管理等方面的法律法规。
2、政府方作为PPP项目合同的当事人，以项目公司为合同相对方，按照PPP项目合同之约定对PPP项目进行合同履约监管。
本项目为垃圾焚烧发电项目，社会各界对此类项目关注的重点为环境污染问题，垃圾焚烧发电过程中会产生各种有毒有害物质，包括二氧化硫SO2、悬浮颗粒物TSP（如粉尘、烟雾、PM10等）、氮氧化物NOX、有毒微量有机污染物（如多环芳烃、多氯联苯、二噁英等）等。在垃圾焚烧发电项目中，必须做好对污染物排放情况的监管和社会公示，否则，一旦因监管不到位而出现污染物排放超标污染环境的情况，不仅会给周边居民的生命健康和财产安全造成不应有的损害，同时，也极易因此引起周边居民抵制项目实施，而影响社会的和谐稳定及经济的发展。因此，政府在对垃圾焚烧项目进行监管时应当重点对污染物排放情况进行监管。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目在实施过程中，苏州市政府充分发挥了其监管作用并建立了较为完善的监管体系，包括：所在地镇政府对产业园相关项目进行长期驻厂监管、专人24小时联网监督重要的生产数据；垃圾焚烧发电项目的所有烟气排放均已实现在线公布和向公众公示；所有环保数据第一时间通过网络传输到相关政府部门，实现了政府对运行的实时监管；政府部门委托市级以上政府环保监测机构开展定期及不定期的常规烟气检测及二噁英检测。可以说，吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建立了较为严格的监督制度和较为完善的监管体系，并产生了良好的监管效果，从检测结果来看，该项目各项烟气排放指标长期、稳定达到欧盟2000标准。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目中所建立的监管制度和监管体系，值得其他垃圾焚烧发电项目学习和借鉴。
项目的借鉴价值
本项目是国内较为成功实施的“静脉产业园”案例。苏州市垃圾焚烧发电项目自2006年建成投运以来，在实现企业自身经济效益的同时，不忘自觉履行环保企业的各项社会责任和环境责任。项目公司一直秉承光大国际“企业不仅是物质财富的创造者，更应成为环境与责任的承担者”这一核心价值观，努力构建园区化、行政化、社区化的和谐之美，并先后获得“江苏省园林式单位”、“国家高新技术企业”、“国家级3A垃圾焚烧厂”、“中国安装工程优质奖”等荣誉，中央电视台对有关经验进行了介绍。从解决苏州市垃圾围城困境的“破局者”，到现阶段的城市环境顾问，十年间，光大国际成长为中国首个全方位、一站式、以环境服务总包为出口，提供设备制造、工程建设、运营管理等服务的合同环境服务商。光大国际的成长历程也是政府与社会资本PPP模式探索和实践的历程，是政府与社会资本合作的一项典型案例。本项目的实质是围绕城市垃圾处理的一个项目群，由于各个子项内容具有较强的关联性，通过整合实施，达到了优于各子项单独实施的规模经济效益。本项目具有以下借鉴和示范价值：
（一）整合实施项目，统筹兼顾各方利益
垃圾处理包括多个相对独立的环节，吴中静脉产业园以垃圾焚烧发电项目为核心，将各种垃圾的集中处理，炉渣、渗滤液、飞灰等危险废物处理等环节有效整合，形成了一体化的项目群，达到了整体效果最优。苏州市政府除了与光大国际通过BOT方式建设运营垃圾焚烧发电项目之外，为配套焚烧厂的建设，苏州市政府与光大国际还继续采取BOT方式，先后建成了沼气发电、危险废弃物安全处置中心、垃圾渗滤液处置等项目，同时，在政府的主导下，餐厨垃圾处理等其他固体废弃物处置项目也相继落户该区域内，这些项目相互配套形成了一定的集约效应和循环效应。各种废物在园区范围内均得到有效治理，生活垃圾焚烧产生的热量已向园区周边的一个用户供热，形成区内资源与外界的资源整合，提高能源综合利用程度。本项目建设本着优化废物综合利用网络，从废物产生、收集、输送到转化处理各个技术环节进行全过程优化，以实现经济、社会、环境效益的最大化为目标，制定两个兼顾原则：从时间上，兼顾近期和远期；在空间上，兼顾当地和周边地区，以吴中区为核心，辐射范围至苏州大市乃至长三角地区。
（二）建立严密、完善的项目监督体系
垃圾焚烧发电项目在垃圾焚烧发电过程中会产生各种有毒有害物质，每种有毒有害物质都有其危害性，需要采取不同的处理技术和系列设备和措施来处理这些有毒有害物质，而这将产生相应的处理费用，如果不对项目公司进行必要的外部监管，项目公司在项目运营过程中可能会产生道德风险，甚至实施违法犯罪行为。项目公司作为市场经济主体，从追究其自身利润最大化角度出发，有可能会为了节约高额的处理有毒有害物质的费用，减少环保设施设备的运行时间、甚至直接向外界超标排放废气废水废渣等，而这将给周边居民身体健康和环境安全带来巨大的潜在风险，一旦因此而发生环境污染事故，不仅会造成难以弥补的重大损失，还会导致社会公众对垃圾焚烧发电项目安全性的整体担忧和不信任。实践中就经常发生周边居民集体抵制可能发生环境污染事故的项目建设的情况。因此，在垃圾焚烧发电项目等可能污染周边环境的项目的整个运营过程中，必须建立严密、完善的项目监督体系，其中重点和最为有效的监督方式就是政府方和政府有关部门对项目运营的监督。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建立了较为严格的监督制度，所在地镇政府对产业园相关项目进行长期驻厂监管、专人24小时联网监督重要的生产数据；所有烟气排放均已实现在线公众公示；政府实时监管，项目还引入第三方对环境各项指标检测，确保项目运行中的环境安全，如由省环境监测站对二噁英每年共检测四次等。通过建立严密、完善的项目监督体系，不仅有效确保了该项目在实施过程中的环境安全，还增强了社会公众（尤其是周边居民）对该项目的信任，有效消解社会公众（尤其是周边居民）可能产生的误解和抵触情绪。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建立严密、完善的项目监督体系，尤其是着重加强政府部门对项目运营过程的监管，值得其他可能会污染周边环境的工程项目学习和借鉴。
（三）坚持以人为本，接受社会公众监督
对垃圾焚烧发电项目等可能对周边居民身体健康和环境安全造成不利影响的项目，社会公众尤其是周边居民会对该类项目的建设运营情况给予特别的关注。在该类项目建设运营过程中，除了需要加强政府监管之外，还应当积极采取各种途径和方式接受社会公众（尤其是周边居民）的监督。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目积极打造花园式环境并加大环保处理设施投入，严防二次污染，并与周边居民进行交流互动。在接受监督的同时，从当地居民对环境质量的要求出发进行生态修复以提高区域内的环境友好性。园区建设以来，原有的脏乱差现象有了极大的改善，区域内的宜居程度得到了大幅度的提高，体现了造福于民的宗旨。将该项目所有烟气排放实现在线公布，并通过厂门口60平方米的电子显示屏向公众公示，主动接受社会公众和周边居民的监督，可以进一步增加社会公众（尤其是周边居民）对该项目的了解，从而进一步有效消解社会公众（尤其是周边居民）可能产生的误解和抵触情绪。只有社会公众（尤其是周边居民）对可能污染周边环境的项目享有充分的知情权，并可以通过各种便捷的方式对该类项目进行监督，该类项目才能获得社会公众（尤其是周边居民）的真正理解和支持。
（四）建立科学、合理的价格调整机制
PPP项目中的价格调整机制如何与物价指数、通货膨胀挂钩，准确反映人力、电力、原材料等价格的波动，是政府和社会资本在PPP项目合作中争议的焦点之一。对于社会资本来说，环境公共服务的价格调整机制往往并不顺畅，政府方不按照协议约定的时间调价，成为普遍现象。通常情况下，社会资本和项目公司更关心调价周期和调价方式，因为社会资本投资环保项目有其预期内部收益率，调价机制直接影响项目的盈利水平；而政府部门则以确保低价、稳定的环境服务为出发点，双方的立场和责任不同。PPP项目是否建立有科学、合理的价格调整机制，不仅将直接影响政府方和社会资本或项目公司之间的权利义务，而且，对价格调整事宜处理不好，还极易产生纠纷而影响整个PPP项目的顺利实施。吴中静脉园垃圾焚烧发电项目建立了相应的价格调整机制，双方不仅在PPP项目合同中明确约定垃圾处理费的价格调整机制：当年垃圾处理费在基期处理费基础上，按照江苏省统计局公布的居民消费价格指数CPI（累计变动3%情况下）进行调整；而且在PPP项目合同履行过程中，双方也在不停地根据实际情况（包括政策变化）对垃圾处理费的价格进行调整，如在合同履行过程中由于住建部调整城市垃圾处理收费标准、新建项目投运办法的原因，双方于2006年及之后多次签订补充协议，对垃圾处理费价格进行调整。由于双方当事人建立了科学、合理的价格调整机制并在合同履行过程中适时进行价格调整，吴中静脉园垃圾焚烧发电项目实现了可持续运营，该经验值得PPP项目学习和借鉴。
注：案例来源于国家发改委