从无为军看宋代的行政区划与军州制度

《水浒传》第一回说宋太祖赵匡胤“出生在夹马营中，凭一条杆棒，打四百座军州姓赵”，提到了“军州”。第四十一回《宋江智取无为军，张顺活捉黄文炳》中提到了“无为军”。“军”是宋代行政区划中一个比较特殊的存在。宋代的行政区划实施三级制，最基本的是路-州-县;州级单位有府、州、军、监，府地位最高，州次之，军、监更低;县级单位有县、军、监。名义上最高一级为路。据《宋史》:“全国共计四个京府，三十府，二百五十四州，一千二百三四个县”。里面没说军有多少，因为宋代“军”作为行政区划有两个级别。上面提到的无为军，在今天的安徽无为无城镇，宋代书法家米芾曾任无为知军。宋代地方名称府一般是双字，比如大名府，开封府;州则基本是单字，比如常州、儋州;军也都是双字，比如无为军，涟水军等。宋朝初年，基本因袭唐朝旧制，以“道”为区划，分全国为十三道:河南道、关西道、河北道、河东道、淮南道、江南东道、江南西道、陇右道、山南东道、山南西道、剑南东道、剑南西道、岭南道。后又略做改革，设“路”与“道”并存。太平兴国四年(979年)已设二十一路，三年后又为十九路，端拱二年(989年)改为十七路，淳化三年(992年)有十六路。不久，在淳化四年(993年)把全国又合并为两京(东京、西京)十道;去陇右、山南东、山南西三道，并剑南东、西道为一;改岭南为广南道;增设两浙道。接着第二年正式废道制，全部改为路制。淳化五年以前的十五年中，宋太宗一直实行“道”、“路”并存的行政区划制。淳化五年后，全国设路也未有定规。在至道三年(997年)始定天下为十五路:京西路、京东路、河北路、河东路、陕西路、淮南路、江南路、两浙路、福建路、荆湖南路、荆湖北路、广南东路、广南西路、西川路、峡西路。天禧四年(1020年)增至十八路，宋真宗分西川路和峡西路为益州、梓州、利州、夔州四路，分江南路为江南东路和江南西路。熙宁七年(1074年)增至二十三路，宋神宗分淮南路为东、西两路，分陕西路为永兴军、秦凤两路，分京西路为南、北两路，分河北路为东、西两路，分京东路为东、西两路。据元丰八年(1085年)颁行的《元丰九域志》，即依据二十三路的行政区划制编写的，京畿所在的开封府则不在二十三路之列。路下为府、为州。府虽与州同级，但地位要略高于州。当时，国都、陪都，皇帝诞生、居住和巡游过的地方，以及地位重要的州，都改置为府，情况与唐朝很相似。据《元丰九域志》记载，北宋全国有军37、监4、县1255。崇宁四年(1105年)，宋徽宗将国都开封府置为京畿路，合称为二十四路。宣和四年(1122年)，宋徽宗与金联盟，约定灭辽后，金将燕云十六州归还宋朝，因而宋拟置燕山府路和云中府路。但金灭辽后失约，所以北宋末年号称拥有二十六路，实际上还是二十四路。南宋政治经济中心转移至两浙东路，绍兴十二年(1142年)分为十六路:两浙东路、两浙西路、江南东路、江南西路、淮南东路、淮南西路、荆湖南路、荆湖北路、京西南路、广南东路、广南西路、福建路、成都府路、潼川府路、利州路、夔州路。嘉定元年(1208年)宋宁宗改为十七路，把利州分为东、西两路。北宋路一级的机构和职官，有监司和帅司。监司包括“漕司”，长官称转运使，主管所领州县的水陆转运和财政税收，兼管司法和民政等。提点刑狱俗称“宪司”，长官称提点刑狱公事，主管一路的司法，兼管财政等。宋神宗时增设提举常平司，长官称提举常平公事，俗称“仓司”，主管本路常平、义仓、免役、市易、坊场、河渡、水利之事，南宋时与提举茶盐司合并，增管茶盐。此外，又设提举坑冶、茶马、市舶等司。漕、宪，仓等司也有监察职能，因而路一级可视为监察区。监司号称“外台”，具有监察职能，权任颇重。帅司，即安抚司，长官为安抚使。安抚使照例兼任禁军军区的马步军都总管等军事职官，同时兼任某州、某府的地方官知州或知府。因此，安抚使下设有管军的幕职官和管地方事务的曹掾官。安抚使兼禁军首领又兼地方长官，权限较宽。为防止安抚使权力过重造成危害，因而安抚使要受路一级监司的监察，同时要受到下属的“走马承受”的监视。“走马承受”是宋代相当于廉政专员的差遣官名，全称“都总管司走马承受公事”。品级在正七品上，序位在转运使、副使、判官、提点刑狱、提举学事、常平官之下，通判之上。“走马承受”位卑权重，北宋初隶转运司，后隶帅司，崇宁中不隶帅司，南宋建炎元年复隶帅司。以内侍官充任者，称走马承受公事内臣;以武臣三班使臣充任者，称走马承受公事使臣，每个路设一至二员。如果设两名的，一名内侍，一名武臣。是各路专司监察的官员。“走马承受”可以说是皇帝特派，身份公开的特务。初期仅密察将帅的言行举动，不涉它事。后负有监察本路将帅、人事、物情、边防及州郡不法事之责:“事无巨细，皆得按刺”。“走马承受”每年一次赴阙直达奏事，如有边警急报，不时驰驿上闻，并许风闻言事。所以“走马承受”不仅直接向朝廷汇报安抚使的情况，“以小驭大”、“秩卑权重”，还向朝廷汇报所辖路的情况。由于路一级的军、政、财、监四权分散，无统辖各权的职官，因而宋朝地方行政区划和官员始终没有正式形成三级制。因而宋朝的地方行政区划实际基本上是两级制，即府、州、军、监为一级，县为一级。宋代为加强中央集权，在地方长官任用上，逐步采用差遣制，地方官均以中央官吏派出任“知XX事”，高级官吏则称“判XX事”。“州”在中国的地名变迁里有重要意义，自古就有九州的说法。秦始皇统一中国后在全国范围内推行郡县二级政区制度，汉初是郡县封国杂处。到汉武帝把全国划分十三州作为监察区域，各州以刺史为监察长官。东汉灵帝时发生黄巾军起义，宗室、南阳太守刘焉认为刺史名字威望太轻，建议改置牧伯，于是朝廷改州刺史为州牧，并行使行政大权。比如刘表是荆州牧，刘备是豫州牧，地方政区由此变成了三级制。此时的“州”幅员广大，譬如蜀汉，主体就是益州，相当于现在四川省。到魏晋南北朝时期，由于割据分裂，州越来越多，辖区越来越小。南北朝末年，北周和南陈加起来，已经有253个州，而下一级的郡不过698个，最基层的县只有1562个。隋灭陈后罢天下诸郡，即等于把州降级到原来郡的地位，隋炀帝时干脆又把州改名为郡。唐沿隋制，中央直接管理几百个州，十分繁杂，于是中唐之后，又在各州之上设“道”，变成道、州、县三级行政管理体制。唐代州名整齐划一，一律以单字加州，比如扬州、杭州、广州。“府”作为特殊行政区划出现也是在唐代。唐开元元年(713年)，唐玄宗把国都雍州(今西安)升为京兆府，把陪都洛州(今洛阳)升为河南府后，“府”成了拥有特权的州。宋代更出现了“州郡之名，莫重于府”。府由州升级而成，等级均为上州。比如南宋的“行在”杭州升为临安府。明清时期“府”更成为主流。“州”变为“府”后，府名通常都是二字，比如益州改作成都府，并州改为太原府。也有名称更换交替使用的，比如明清时期的苏州，先改成“平江府”，最后又改成“苏州府”。如同现在县升级为县级市，在县后加市这样的省事取名法，比如辉县，升级后，直接叫辉县市。宋代以州为标准行政区划单位，行政长官多称“知X州军州事”或“权知军州事”，三年一任，不能连任，不能兼任州郡以上的职务，知州照例兼厢军正印职。除知州外，每州设“通判”一人，其地位类似隋朝通守，级别并不高。但州一级发出文件，必须通判签署，才能生效。目的就是要监督知州的权力。县一级的官吏，主要有知县、县丞、主簿和县尉。知县由中央派出的官吏担任，也是一种差遣。在唐代，各道首长是观察使，按照名义而言，观察使是由御史台派出去考察地方行政的，也并不是正式的地方行政长官，但后来则逐渐变成地方首长。宋代帅、漕、宪、仓这四个都不是地方长官，只是中央派到地方来监临指挥地方的。唐代的州县长官，只对观察使负责，宋代则要面对四个上司，即帅、漕、宪、仓。这四个司都属于中央的派出机构，分别执行中央各部门的命令，并没有一个凌驾四司之上的机构或个人，如此一来，各路的财、政、刑、兵等权分属不同的机构和个人掌管，也就不会对中央形成太大的威胁。所以宋朝的节度使、观察使，名存而实废，两使下的幕职官、曹掾官与唐代不同，仅是闲差。这实则是宋代接受唐朝潘镇割据教训，削弱地方权力的一大创造。另一大创造是派文臣知军州事，代替自唐末以来的节度使之职。节度使实权没有了，但官位反而提高，只有亲王外戚及前任将相大臣中有特殊资望者，才授以节度使。名为某某路或某某军节度使，实际并不履任。譬如宋神宗即位不久，御史中丞王陶弹劾宰相韩琦，韩琦主动辞职，宋神宗挽留不住，任命他为镇安、武胜军节度使、司徒兼侍中、判相州;其中镇安、武胜军节度使为虚衔，判相州才是实际职务。宋代惯例，大臣凡节度使兼中书令或侍中或中书门下平章事者或检校官加节度使出判府州者，均谓之使相。节度观察留后本是唐代藩镇以其亲信留充后务之称，作为次于节度使一级的官名，后改为承宣使。此外观察使、防御使、团练使以及刺史都作为虚衔，虽带某州之名，但并不履某州之任，名为“遥郡”。两宋的行政区划中比较特殊的是军、监。军始于唐，当时称军镇，属军事系统，多设在边区，只管军队不管民政。五代时，军不仅管兵马，也辖有土地、民政，但各军、监皆不辖县。到了宋代，军演变为地方行政区划单位。监是国家经营的矿冶、铸钱、牧马、制盐等专业性的管理机构，五代初已开始出现，也在宋代才演变成地方行政区划单位。宋代的军、监有两类:领县的或不领县的。领县的军监与府、州同级，都隶于路，但实际地位则要低于府和州;不领县的军、监与县同级，同隶于府或州;所以，宋代县级以上、路级以下的区划单位有府、州、军、监四类，县一级的区划单位有县、军、监三类。宋代作为地方行政单位的军，其长官或称知军，或称军使。龚延明先生在其所编著的《宋代官制辞典》中称:“军一级长吏称'军使’或'知军事’，如云安军使、知光化军。”并引用《宋会要辑稿·职官》:“军、监使，掌同诸州，亦有称知军、监事者”。宋代军使与知军在名称使用上似乎可以相互取代。《宋史》:“建隆三年，升青州北海县为军，以(杨)美为军使，为政尚简易，民皆德知杨美”。至乾德三年(公元965年)调离。其后许仲宣“擢授太子中允，受诏知北海军”。同年，北海军升为潍州。北海军设于建隆三年，至乾德三年升为州，前后不足四年，其长官确曾有称军使或称知军的情况。实际这是宋初的情形。宋初知军与军使混用有其历史原因。军在唐本为军事建制单位，“唐初，兵之戍边者，大曰军，小曰守捉，曰城，曰镇，而总之者曰道”。道之长官为节度使，军之长官则为军使。五代后期军驻地由军政区域转为地方行政单位时，其长官仍沿用军使一名，军使作为地方行政单位军的长官名被宋沿袭。建隆元年(公元960年)宋设保塞军，其长官即称保塞军使。前面说过各个州(郡、府、军、监)的“知州”或“权知军州事”，均由朝廷直接派遣文臣带京朝官衔担任。以京朝官知地方事，称为守臣。因而“知某府军府事“、“知某州军州事”、“知某县事”相应地简称为“知府”“知州”、“知县”。作为地方行政单位的军，其长官作为守臣亦称“知某军事”，简称“知军”。从而形成两称:军的的长官本称“军使”，当其由京朝官出任时则称“知军”。《宋会要辑稿·职官》所称:“军监使，掌同诸州，以京朝官及门合门祇候以上充，亦有称知军、监事者”。这实指宋初的情况。因其时军使尚未用作县一级军建制名，故而可两称，且需是差遣的守臣才称为知军。也就是说宋初军的长官称军使，当其由京朝官差知时，则“亦称知军”。但其后因差遣制的普行，知军最终取代军使，军使不再用作军之长官名称。自北宋中期开始，军在行政地位上已明确分为两个级别，也就是府州级的军与县级的军。此时基本明确州级军的长官称知军，也县级军的长官称军使。北宋末期，已经严格规定隶于府的县级军，长官为军使，不隶于府的，同府州平级的称知军。而且，军使还可兼知县。如元佑三年(公元1088年)的临海军使由胶西县知县兼，大观元年(公元1107年)清平军使兼知终南县事。《宋史·地理志》等史书中均有明文记载“知县兼军使”或“知县充军使”。使县之间的这种关系(即由一人身兼两职)，最晚在宋徽宗时已成为一种常制。县级军似乎比县更重要些。比如《宋史·地理志》中记载:“茶陵军，绍兴九年，升县为军，仍隶衡州”。《舆地纪胜》称:茶陵军，“中兴以来，荆湖南路安抚、提刑司奏升军额，知县曰茶陵军使兼知茶陵县事，依旧隶衡州”。其地位与云安军相同，时人称其“名虽邑寄，权实州符”。介绍完军州，说下北宋的四个京府。北宋初沿五代晋、汉、周旧制，以开封府为东京，河南府(今河南洛阳)为西京。宋真宗景德三年(1006)二月，以赵匡胤曾任后周归德军节度使所领之宋州(今河南商丘)为帝业肇基之地，升为应天府;大中祥符七年(1014)正月，又升为南京。宋仁宗庆历二年(1042)吕夷简以宋真宗咸平三年(1000)驻跸大名府(今河北大名东北)亲征契丹，奏请大名府为北京。于是北宋王朝共有四京府，即东京开封府、西京河南府、北京大名府和南京应天府。东京为首都，是全国政治、经济和文化中心;西京为分司所在;北京是河北重镇;南京在四京中规模最小。尤其需要指出的是北宋的北京大名府(位于今天河北省邯郸市东南部大约80 公里处的大名县大街乡)是“当时全国的最大城市之一”。据史书记载:熙宁十年(1077)，大名府的税收在四京中仅次于东京开封府，居第二位。崇宁元年(1102)，大名府的人口在四京之中，居第二位。水浒传中写北京大名府留守梁中书给岳父蔡京贺寿，一出手就是价值十万贯的贺礼，或许作者也是研究过大名府的经济实力。大名府也是水浒传中多次出现的一个地方。