被告作出的政府信息公开申请的答复是否合法
【案情】
2013年3月5日，公民王某向H市地税局提出政府信息公开申请，要求书面获取某化工有限公司（以下简称“化工公司”）税务登记信息。H市地税局收到王某书面申请后，在税收征管系统和档案中未查询到有关税务登记信息，但在已注销归档的档案中查到化工公司已于2007年作了税务注销。2013年3月21日，H市地税局向王某发出H地税告字［2013］第24号《政府信息公开申请答复书》（以下简称“《答复书》”），告知其要求获取的信息不存在。王某认为化工公司作为一家对外从事经营活动的实体企业，应已办理税务登记，但H市地税局的答复与事实不符，故起诉要求判决撤销H市地税局作出《答复书》的具体行政行为。
【争议】
本案争议焦点为：税务机关受理了内容不明确的政府信息公开申请，并且无证据表明曾要求申请人补正的情况下应如何答复？
H市地税局认为，王某提出公开化工公司税务登记信息的申请内容不明确，但本着方便、照顾的原则予以受理，并在规定期限内如实作了答复，并无不妥。而王某则质疑H市地税局虽然受理了申请，但答复结果涉嫌滥用职权，妨碍申请人的知情权。
【审理】
一审法院审理认为，王某向H市地税局提出政府信息公开申请，要求获取化工公司的税务登记信息。经审查，化工公司于2007年已注销了税务登记，在目前的税收征管系统和档案中未有该公司的税务登记信息。H市地税局据此答复王某要求获取的信息不存在，符合我国《政府信息公开条例》的有关规定，并无不当。故依据《行政诉讼法》第五十四条（一）项之规定，判决维持H市地税局作出的H地税告字［2013］第24号《答复书》的具体行政行为。
王某不服一审法院的判决，依法提起上诉。二审法院审理认为，原审法院判决维持H市地税局作出《答复书》的具体行政行为不当，应予纠正；王某撤销原判的上诉请求应予支持。遂判决撤销一审法院判决，同时撤销H市地税局作出的H地税告字［2012］第24号《答复书》的具体行政行为。
【评析】
本案是一起关于税务机关办理政府信息依申请公开的诉讼案例。政府信息公开，是指政府部门在行使国家行政管理职权的过程中，通过法定形式和程序，主动将政府信息向社会公众或依申请而向公民、法人或其他组织公开的行为。其动机和本质，是促进政府信息公开化、规范化，保障公民对政府信息的知情权。为此，国务院颁布了《政府信息公开条例》，自2008年5月1日起正式施行。在这部行政法规以及近年来中央和地方各级政府陆续制定的相关规定中，贯穿着一个基本精神，即政府信息公开的法定性。从公开范围到公开时限，从公开程序到公开形式，行政机关都必须严格依法进行，否则极易引致诉讼风险，乃至损害政府的公信力。具体到本案，H市地税局的处理过程至少存在以下三个环环相扣的法律“硬伤”：
其一，受理了内容不明确的政府信息公开申请。根据《政府信息公开条例》第二十条规定，申请人申请政府信息公开时，应明确所申请公开的政府信息内容及形式。就是说，在依申请的政府信息公开中，税务机关首先应明确申请人要获取的是什么信息，然后才能看该信息是否存在，以及是否能够公开。因此，明确的申请内容是政府信息公开工作启动的基本前提之一。在本案中，王某以书面形式向H市地税局提出获取化工公司的税务登记信息申请。“税务登记信息”并不是一个狭义的概念，它的涵盖范围实际上较为宽泛，具体包含设立登记、变更登记、停业复业登记、注销登记、外出经营报验登记等诸多项目。王某申请时，未能提供能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述，其仅仅申请公开化工公司的“税务登记信息”，在内容指向上是不明确的。此时，税务机关若直接受理王某的申请，不符合法定程序。
其二，无证据表明曾要求申请人补正具体内容。法律法规虽然把政府信息公开申请内容是否明确具体作为受理条件加以限定，但为了维护社会公众的合法权益，同时又赋予了申请人补正的机会。《政府信息公开条例》第二十一条第（四）项规定：“申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。”因此，税务机关在发现申请的内容不具体时，应当依法启动告知程序，告知申请人在合理的期限内予以补正；申请人按要求补正的，方可受理其政府信息公开申请。结合本案前情，据H市地税局在庭审中辩称，该局工作人员当时曾口头告知王某申请公开的政府信息内容不明确，但未以书面形式要求王某补正。法院审理时认为，H市地税局无法提供充分、有效的证据来证明自己履行了告知程序，因此不予采信。可见，未按照规范要求履行告知程序，也是造成具体行政行为被撤销的重要因素之一。
其三，答复内容失当。正是由于上述两点，造成不符合受理条件的政府信息公开申请最终得到了受理。既然已经受理，税务机关就应在职权范围内将能够查询到的化工公司有关设立、变更、注销等税务登记信息答复王某，包括档案中记载的2007年化工公司注销税务登记的信息。但令人费解的是，此时H市地税局却答复王某申请公开的政府信息不存在，使得申请人对其作出的《答复书》产生强烈质疑，并诉诸法律。
综上分析，H市地税局在处理王某提出的政府信息公开工作中存在不当，最终导致具体行政行为被判决撤销。而在实际工作中，各地税务机关由于办理政府信息公开的实践经验较少，对相关法律精神理解不到位、程序不规范或未做足等情况屡见不鲜。据省地税局有关部门统计数据显示，近几年来，我省地税系统政府信息公开类案件呈大幅增长趋势，其中，相当一部分的案件也是由于公开时限、公开程序等未能遵照规定要求办理而引发的。看来，加强政府信息公开的宣传培训，提升各级、各部门干部员工对有关工作的责任意识、程序意识、风险防范意识以及工作能力，已经显得尤为重要和紧迫了。
近年来，随着我国行政法体系建设进程加快和不断完善，大多数的行政程序都实行一次性告知制度。该制度是指行政管理相对人办理事项或咨询有关办理事宜时，行政机关要一次性将其所要办理事项的依据、期限、条件、数量、程序、所需材料以及不予办理的理由告知行政管理相对人的制度，旨在推进政务公开，提高行政效率和公共服务质量。在政府信息公开工作中，税务机关也应遵循该制度，如果要求申请人补正材料，只能以一次为限，多次要求申请人补正属于滥用职权，应予避免。
另外，根据《政府信息公开条例》要求，行政机关应当为社会公众申请政府信息提供便利。申请人处于信息资源占有的弱势地位，当税务机关认为申请内容不明确时，应当主动向申请人说明理由，耐心指导，以便让申请人对需要更改、补充的内容和提供资料情况更加清楚。这远比引发争议甚至对簿公堂时花费大量时间、精力和资源来解释、辩诉相关理由要简单、务实得多，也是提升纳税服务水平、塑造税务机关良好形象、构建和谐征纳关系的积极体现。
（作者单位：江苏省淮安市清河区人民法院）