对规模以下畜禽养殖场该如何加强监管？
作者：张武丁 王平平 张赞宁
第二轮第三批中央生态环境保护督察期间，有群众举报：某村边存在两处养牛场，粪便露天堆放，污水漫流、臭气熏天。经查，一处存栏25头，一处存栏38头，均为规模以下养殖场。前者建有沼气池，但未正常使用；后者未建粪便处理设施。遂督促整改，两处养殖场很快将粪便还田，并立即建设化粪池等设施，消除污染、加强管理。
目前，各部生态环境保护法律法规规定的罚则几乎都是指向规模养殖，那么，规模以下畜禽养殖场是否可以处罚呢？
如《环境保护法》第四十九条第三款第一句规定，“畜禽养殖场、养殖小区、定点屠宰企业等的选址、建设和管理应当符合有关法律法规规定”；《水污染防治法》第五十六条第二款规定，“畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境”；《大气污染防治法》第七十五条规定，“畜禽养殖场、养殖小区应当及时对污水、畜禽粪便和尸体等进行收集、贮存、清运和无害化处理，防止排放恶臭气体”（未采取措施防止排放恶臭气体的，依据第一百一十七条，由生态环境主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停工整治或者停业整治）。
尤其是《固体废物污染环境防治法》第六十五条第二款规定，“从事畜禽规模养殖应当及时收集、贮存、利用或者处置养殖过程中产生的畜禽粪污等固体废物，避免造成环境污染”。否则，要依据第一百零七条的规定，由生态环境主管部门责令改正，“可以处十万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业或者关闭”。对于规模以下，处罚似乎无依据。
但是，比较分散、经常碰见、群众反映强烈的却多是规模以下养殖场。就生态环境影响而言，各种畜禽养殖经营活动，不论是否达到规模，都会产生废水、臭气和固体废物，一旦缺少治理，就会影响生活在周边的人，如本案。所以，在建设富强民主文明和谐美丽社会主义现代化强国的过程中，作为保障民生福祉的生态环境保护法律，并未遗漏和放松对规模养殖场以下的监管，除了上述的末端治理及处罚外，新法规一直在努力加强和完善畜禽养殖污染源头的预防，如《排污许可管理条例》。
一是《环境保护法》赋予了畜禽养殖业者应尽的义务。第四十九条第三款第二句规定“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人应当采取措施，对畜禽粪便、尸体和污水等废弃物进行科学处置，防止污染环境”。注意，此处并未强调规模，而是指“从事畜禽养殖和屠宰的单位和个人”。显然，规模小、污染小、环境影响也小的养殖场，如本案，就不能不尽防治义务。
二是《畜禽规模养殖污染防治条例》明确了畜禽养殖防污的应尽义务。第十四条规定，“从事畜禽养殖活动，应当采取科学的饲养方式和废弃物处理工艺等有效措施，减少畜禽养殖废弃物的产生量和向环境的排放量”。规定没有将非规模养殖场排除在外。
三是《排污许可管理条例》规定了违法行为的处罚措施。作为生态文明体制改革和建设的重要抓手，党的十八大以来，党中央、国务院一直在谋划构建以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。目前，统一公平、全面实行、覆盖所有固定污染源的排污许可制得以建立。
按照最新版《固定污染源排污许可分类管理名录（2019年版）》全覆盖要求，通过增加登记管理类别，针对污染物产生量、排放量和环境影响程度都很小的企业事业单位和其他生产经营者，将以前未纳入行业、未纳入排污单位统统纳入排污许可管理，如本案。
排污许可为改善生态环境质量提供了长牙齿的制度利器，关乎生态文明制度体系和生态环境治理体系，既压实排污单位主体责任，推动主动守法，也推动管理部门转变角色、找准定位、履行职责。但权威需要强化：要实现全面核发，而全面核发只是开端，权威不是发出来的，而是证后监管管出来的。环境影响评价不好干预规模以下养殖场的建设行为，而排污许可则将其纳入登记管理类，使管理得以完善。
《排污许可管理条例》第二十四条第一款规定，“污染物产生量、排放量和对环境的影响程度都很小的企业事业单位和其他生产经营者，应当填报排污登记表，不需要申请取得排污许可证”。不理睬怎么办，就要依据第四十三条规定，“需要填报排污登记表的企业事业单位和其他生产经营者，未依照本条例规定填报排污信息的，由生态环境主管部门责令改正，可以处5万元以下的罚款”。
四是《生态环境部关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见（环执法〔2019〕42号）》附件“部分常用环境违法行为自由裁量参考基准及计算方法”的要求。其中“（二）违反环境保护排污许可管理制度的行为”明确规定，“排污单位管理类别：登记管理”和“废气类别：农业生产、畜禽养殖”要计算处罚金额。
五是地方裁量基准的相关规定。如《河南省生态环境行政处罚裁量基准》“（二）大气污染防治类，序号：5；违法行为：通过逃避监管的方式排放大气污染物的”，也规定要对“废气类别”中的“畜禽养殖”进行处罚数额计算。
因此，对规模以下畜禽养殖场的各种违法行为处罚，是有充足法律
依据的。
其实，国家一直支持畜禽养殖，如《环境保护法》第五十条规定，各级人民政府应当在财政预算中安排资金，支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。《水污染防治法》第五十六条第一款也规定，国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。但都不能不履行环保义务。
特别是《畜禽规模养殖污染防治条例》，对畜禽养殖废弃物进行综合利用活动、自愿建设综合利用和无害化处理设施的，给予各种鼓励。如第二十九条规定，进行畜禽养殖污染防治，从事利用畜禽养殖废弃物进行有机肥产品生产经营等畜禽养殖废弃物综合利用活动的，享受国家规定的相关税收优惠政策；还如第三十五条规定，畜禽养殖户自愿建设综合利用和无害化处理设施、采取措施减少污染物排放的，可以依照本条例规定享受相关激励和扶持政策。
依照鼓励政策，本案中的二处养牛场要区别对待：前者建设的沼气池属于“自愿建设综合利用和无害化处理设施、采取措施减少污染物排放”，可以享受相关激励扶持政策；当然还要继续改造：如牛粪堆积点及路面的水泥硬化、防雨棚的搭建、加装将牛尿污水引入沼气池的管道、雨污分离等。
后者则不能享受政策扶持，更要进行改造，如要按照《畜禽养殖污染治理标准》建设硬化粪便堆存场地、化粪池、搭建防雨棚、建设隔离墙等。
就当前来看，相关各部门要加强信息交流，普法执法到位，该管理的一定要管理好，既服务好畜禽养殖发展，推进乡村振兴，也完善监管履职，更好地提升生态环境质量，加快美丽乡村建设。
作者单位：河南省三门峡市生态环境局 山西省灵宝市国土资源和规划局