一个国家，三个族群，三种宗教，三个政治实体，这就是巴尔干半岛上「怪异」的波黑。这里曾有过残酷的内战、血腥的种族屠杀，直到1995年12月14日，《代顿协议》的签署让这里恢复久违的和平。今天来看，这份协议是一项出色的国家顶层设计，让波黑在25年间未发生战乱，但它也带来了一系列危机。是和平的必然代价，还是协议本身的问题？下文会详细分析。本文参考了欧洲对外关系委员会发布的政策报告《波黑如何摆脱代顿模式》，作者是高级政策研究员玛吉达·鲁格（ Majda Ruge），曾代表欧盟在波黑任职，并参与波黑的国家建设与改革。这份报告的原文电子版，我们在后台提供下载。学友在明白知识公号后台回复「波黑」，即可获取。了解的人可能不多。但说起它的首都萨拉热窝，却人尽皆知。一战前夕，奥匈帝国皇储在这里被刺杀，直接点燃了欧洲的「火药桶」。波黑的全称是波斯尼亚和黑塞哥维那，这是两个地理概念的组合。
从政治现实来看，波黑则更为怪异。它拥有三个主体民族，分别信仰三种宗教：
其中，波斯尼亚人（简称波族）与克罗地亚人（简称克族）组成了「波斯尼亚和黑塞哥维那联邦」，简称「波黑联邦」。要注意的是，波黑是国名，波黑联邦其下属的一个政治实体；在波黑东北角，还有一小块「布尔奇科」地区，它名义上由波黑联邦和塞族共和国共同管辖，实质是作为联邦特区，直属于波黑政府，拥有与其他两个政治实体等同的地位与权力。也就是说，在波黑一个国家内，实际存在三个政治实体。当然，不管是在历史上还是当今政治，塞族共和国与波黑联邦这两个政治实体对波黑的影响最大。波黑国家元首也由三人组成：波族、克族、塞族三方各推举一名主席，组成三人主席团，主席团任期4年，三人每8个月轮流执政。
总结起来就是：
南斯拉夫内战与波黑战争
巴尔干半岛族群众多，在帝国时代，这里曾是奥斯曼帝国的一部分。
19世纪末，奥斯曼走向衰落，奥匈帝国侵占了这里。从这时起，波黑地区的民族主义走向高涨，这也是波黑塞尔维亚族青年开枪刺杀奥匈帝国皇储的原因。
一战结束后，奥斯曼帝国与奥匈帝国双双解体，巴尔干半岛的南斯拉夫族系联合组建了南斯拉夫王国，包括现在的波黑、塞尔维亚、克罗地亚、黑山、斯洛文尼亚、北马其顿六个独立国家，及现存主权争议的科索沃地区。
其中，保加利亚也属于南斯拉夫族系，但并未加入南斯拉夫王国。
二战中，南斯拉夫被德、意占领。二战后，王国彻底倒台。随后，克罗地亚人铁托领导建立起南斯拉夫社会主义联邦共和国。
从南斯拉夫王国，到铁托的红色南斯拉夫，为了国家统一，统治者一直在试图淡化民族间的分隔，用「南斯拉夫族」来取代各民族认同。不过此举收效甚微，反而刺激了南斯拉夫日后的分裂。
1990前后，在东欧剧变与苏联解体的影响下，南斯拉夫社会主义联邦共和国也走向了解体。至1992年，波黑、克罗地亚、斯洛文尼亚、马其顿四个国家分别宣布独立，退出南联邦。
但剩下的两个国家，塞尔维亚与黑山，并不愿意退出联邦。于是，两国又组建了新的南斯拉夫联盟共和国，简称「南联盟」。
由于塞尔维亚不愿退出南联邦，生活在波黑的塞尔维亚人也不愿意退出南联邦。于是，塞族便与寻求独立的波族、克族产生了冲突。
1992年，波黑战争正式爆发。
战争的参与者并非只有波黑境内的塞族、波族、克族。除代表南联邦的塞尔维亚外，已经独立的克罗地亚共和国也参与了进来；此外，阿拉伯国家对波族穆斯林进行了大量援助；欧美国家也在战争后期参与进来。
战争并非是单方面的塞族对抗波、克两族。实际上，克族有时与波族结盟，有时又与塞族结盟，三方均爆发过大规模惨烈战斗。由于塞族武装本身略胜一筹，又有南联邦军队的支持，所以在战争中，塞族整体占据优势，占据了大部分波黑领土。
不论谁赢谁输，对于当地平民而言，都躲不掉大量死亡的悲剧。
这场战争共造成约20万人死亡，超过200万人流离失所。三方在战争中均有杀害平民的行为，比如1992年，波、克军队在科尼茨市切雷比奇村庄建造集中营，关押大量塞族平民。
最广为人知的，是塞族领导人卡拉季奇施行的斯雷布雷尼察大屠杀。
1995年7月，联合国及北约已经介入波黑战争一年有余，并将斯雷布雷尼察设为安全区，但塞族军队还是坚持攻占了斯雷布雷尼察，以波族杀害塞族平民为由，屠杀约8000名波族平民。
| 人们在清理斯雷布雷尼察大屠杀的一处掩埋地。
图片来源：Reuters
大屠杀悲剧经媒体揭露后，北约也介入了战争，对塞族地区进行了持续空袭，并促进三方的停战与和谈。1994年，美国首先促成了波、克两族组成波黑联邦，1995年底，美国总统克林顿又在武力与外交双重手段下，促成了三方的彻底停战与和谈。1995年11月21日，波族领导人及波黑总统阿利雅·伊泽特贝戈维奇、塞尔维亚及南联盟总统米洛舍维奇、克罗地亚总统图季曼，以及美、英、法、德、俄、欧盟等代表在美国俄亥俄州代顿市的一处空军基地草签了一份《代顿协议》。| 《代顿协议》签订过程中塞尔维亚、克罗地亚以及波黑的领导人。
1995年12月14日，各方又在法国巴黎签订了最终协议，正式名为《波斯尼亚和黑塞哥维那和平总框架协定》，仍俗称《代顿协议》。
可以说，现代波黑的政治框架，均是《代顿协议》妥协的结果。就连波黑宪法，也脱胎于这份协议。
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《代顿协议》为波黑政治设计了一个「代顿模式」，其主要内容如下：（1）维持波黑领土不变，实行邦联制。波黑联邦占有51%的领土，塞族共和国则占49%；（2）波黑联邦和塞族共和国分别设立总统和总理，以及两院制的国会和中央银行。两个政治实体拥有各自的国旗、国徽、国歌等；
这份协议最重要的功能，是维系住波黑三个族群之间脆弱的和平。
这一点，《代顿协议》的确做到了。
除了联合国部队和北约部队负责维和与监督协议执行外，其他周边国家的军队都撤出了波黑；根据协议，波黑制定了本国宪法；中央政府，以及波黑联邦、塞族共和国都进行了选举；在战争中犯下屠杀罪的卡拉季奇也被判处了终身监禁。
在25年的时间里，新一代的波黑人成长了起来。除了维护和平，这份协议也让波黑不同族群的普通人产生了难得的国家认同。一些民间、地方的力量正在促使波黑继续改革。
比如，波黑足球协会取消了之前的民族配额规定，电影节、音乐会等也在打破民族间的对立。
玛吉达·鲁格在文章《波黑如何摆脱代顿模式》中，引用德国艾伯特基金会的一份报告数据表明，在布尔奇科地区，有88%的人认同自己波黑国籍的身份，在波黑联邦有82%的人认同，在塞族共和国有66%的人认同。
尽管塞族人的国家认同率偏低，但仍超过了半数。
对于普通民众来说，相比民族纠纷，他们更看重一个团结进步的国家。
尽管如此，《代顿协议》依然留下了种种漏洞，一些政客借此撕裂、折腾着整个国家。25年来，波黑发生了许多扭曲怪异的事情。
最直接的结果是：民族话语过度主导国家政治。
这一特征体现在波黑联邦与塞族共和国两个政治实体主导国家权力，以及在波黑中央层面，存在着严格的民族等额分配制度。
（1）政治实体
「代顿模式」有点类似与瑞士与黎巴嫩的政体，但又有极大的不同。
比如，瑞士与波黑一样，地方各州权力很大，地位平等，并有各自的宪法、议会、政府及法院，但瑞士没有像波黑一样被民族因素桎梏；黎巴嫩的政治则被宗教性分割，却没有像波黑的分权与自治。（黎巴嫩政治现状的由来，参见文章《黎巴嫩早已积重难返》）根据波黑宪法，波黑中央政府只拥有外交、外贸、货币等有限的职责权能，其他很多权力由两个政治实体掌握。两方博弈时常发生，且中央常常处于下风。如每年的1月9日被塞族共和国认为是他们的「国庆日」，塞族官方会在这一天举行盛大庆典，并只播放塞族共和国国歌，而波黑宪法法院（波黑最高司法机关为「波黑宪法法院」与「波黑国家法院」两个）早已判定这一「国庆日」属于「违宪行为」，但塞族共和国依然我行我素。| 塞族共和国前总统米洛拉德·多迪克（2010—2018任职）在塞族国庆日中讲话。除波黑联邦、塞族共和国及布尔奇科特区外，波黑还存在着产生第四个政治实体的隐患。如波黑民族主义政党之一「波黑克罗地亚民主共同体」（HDZ），便有着建立克罗地亚政治实体的倾向。实际上，波、克、塞三族，在波黑均有着自己的实际控制区，尤其是塞、克两族，常常与周边国家秘密交往。2001年的一项国际调查发现，一项克罗地亚共和国的预算资金被大量挪用，其挪用目的竟是用于支持在波黑建立一个属于克罗地亚人自己的政治实体。除各自为政的政治实体分歧，在中央层面，政府机构也几乎被三族等额瓜分。首先是文章开头提到的三人主席团。作为国家元首的主席，协议规定由三族代表共同组成、轮流担任，其中塞族主席由塞族共和国直选产生，波、克主席由波黑联邦直选产生。这看似是「民族平等」，实则只是简单粗暴的「平均主义」，是无奈妥协下的下下之策。这种绝对平均的民族等额分配，长期以来只会加深三族对于中央机构的弱化，以及侵蚀本应存在于国家层面的民主程序。作为波黑最高立法机关的议会，依旧是按照这种配额制度获取席位的。波黑议会分代表院与民族院，其中民族院15人，三族各5人，代表院42人，三族各14人。同国家三人主席团一样，议会两院主席也由三族轮值。| 波黑议会两院的组成（2018—2022），其中塞族共和国19人，波黑联邦38人。不同颜色代表不同政党或联盟。三族等额分配强化了议会中的分歧，也加大了各族在议会中的否决权。如对某一需要通过的法案存在分歧，各族议员代表很容易投出反对票。这种否决权进一步弱化了中央机构的行事能力。此外，还有司法机构。波黑宪法法院由9名法官组成，三族各2人，另外3人为国际法官，不得由波黑人担任。这倒是加强了国际对波黑和平状况的监管能力，保障了波黑司法独立与公正。实际上，国际层面对于波黑的派出或监管机构还有很多，如国际社会驻波黑高级代表办事处（OHR，Office of the High Representative）等，它们共同担负着监管波黑遵守和平协定、推动波黑改革的使命。| 2020年11月，波黑主席团塞族主席米洛拉德·多迪克（左）与国际社会驻波黑高级代表瓦伦丁·因兹科（中），波黑主席团克族主席热利科·科姆希奇（右）会面。图片来源：EPA-EFE / FEHIM DEMIR以上这种民族等额分配制度有些类似于美国政治学者阿伦·利普哈特（Arend Lijphart，著有《民主的模式》一书）所讲的「协合式民主」（Consociational Democracy）。它能使有分歧的各方坐在一起，相互平衡，共同处事，推动社会变革与发展。但对照波黑现实来看，这显然是一种短期方案。长期来看，它又是破除三族隔阂的障碍。代顿模式为波黑带来一系列难以摆脱的问题。首当其冲的便是国家分裂的危险。2009年，时任美国副总统的拜登访问波黑，他在议会讲话中说：「你们何时才能厌倦这种分裂性的民族主义言论？我们希望你们可以实现不同政党与民族的合作，使波黑成为一个正常的国家。」（When will you get tired of this divisive nationalist rhetoric? The United States expects you to start working across party lines to make Bosnia function as a normal state.）波黑近年来有两位著名民族主义领袖。一位是克族的德拉甘·乔维奇（克语：Dragan Čović），一位是塞族的米洛拉德·多迪克（塞语：Милорад Додик）。乔维奇是波黑克罗地亚民主共同体（HDZ）的领袖。前文我们提到，HDZ是一个有着建立克族政治实体倾向的民族主义政党。乔维奇本人于2002年、2014年两次当选波黑三人主席团成员。更值得注意的是，他曾于2006年、2009年等多次因腐败问题被起诉调查，且已被波黑法院判定有罪，但最后均不了了之。这足以体现波黑政治实体对国家司法机关的撼动。| 德拉甘·乔维奇，2020年7月被确诊感染新冠病毒。米洛拉德·多迪克是塞族政党独立社会民主人士联盟（SNSD）的领袖，曾当任塞族共和国总统，并于2018年当选三人主席团成员。他曾无数次在公开场合说：「波黑是拼凑起来的，它不是一个国家，只是有国际承认罢了」「塞族共和国和塞尔维亚将来总有一天会同属一个国家」。他还威胁式地讲道：波黑的选择只有两种，一是「保障各政治实体的权能」，二是「走向解体」。2020年9月，多迪克为逝世的塞族战犯举行了默哀仪式，还以卡拉季奇的名字命名了萨拉热窝一所学生宿舍，以表纪念。关于此，鲁格在文章中最核心的一条观点是：民族冲突言论只是表象，民族主义政客「对国家的控制」及「腐败犯罪」才是问题的关键。民族政党与政客对国家的控制体现在「立法、行政层面」及「司法层面」。这两个层面的控制在前文都有提及。比如两大政治实体在国家机构中的否决权，以及对司法判决的抗拒。民族主义政客不考虑广泛的公共利益，而是利用便利的否决权改变很多不利于他们的法律与政策。比如多迪克曾否决了加强波黑边境及海岸警卫队部署的措施。这是由于警卫队一旦加强，塞族共和国与塞尔维亚的边境交往就会受到限制，而塞族共和国与塞尔维亚关系密切，多迪克并不希望看到双方私下的交往被压制。司法独立是一个国家保持公义的最基本保障，但波黑「代顿模式」带来的腐败已经侵染了司法系统。近年来，塞族SNSD政党及克族HDZ政党极力推动驱逐国际法官，试图清除国际对波黑司法的监管。然而，部分欧盟人士以「波黑司法完全自决」为由，赞同取消国际法官。在鲁格看来，这是一个极其错误的观点。国际监管力量一旦被削弱，民族主义政客势必会更加肆无忌惮。鲁格在描述波黑司法现实时说，「政治对司法的控制已使法官无法起诉滥用职权的高级别案件」。实际上，除乔维奇外，多迪克也曾因腐败行为受审，但最后仍在地方法院中获释。从法院曾审判乔维奇和多迪克的事件中，我们能窥到波黑高级官员腐败的影子。2018年12月11日，波黑一位武装部队上校被捕，受到国内外关注，原因是接受行贿，让商人使用军事用地。政客与军事将领的腐败犯罪，是从波黑战争期间延续下来的。战争期间，巴尔干地区便是多方势力交错，利益相关方相互勾连，包括边境走私、谋求暴利、武装输运等等。《代顿协议》签订后，各方仍控制着各自地盘，各政治体边境间的法律灰色地带继续延续，这就导致了波黑国内犯罪及跨境犯罪的同时存在。比如洗钱、偷税漏税等，再如前文提到的克罗地亚共和国支持波黑克族建立政治实体，也是其一。因为腐败，波黑还成了其他流氓国家和组织进入欧盟的黑色通道：贩卖人口、毒品、军火走私等等，各种不法交易都在这里发生。曾参与签署《代顿协议》的前塞尔维亚总统、南联盟总统斯洛博丹·米洛舍维奇，被指控在波黑战争中犯下罪行，2001年被捕，2006年病逝于海牙国际法庭监狱。鲁格认为，政治团体的「政治控制」与「腐败犯罪」是使波黑丧失国家职能、难以推动变革的关键。这种集体性的政治非法行为，已经严重影响了波黑乃至欧盟的安全问题。这也是鲁格认为欧盟在《代顿协议》下，依然要进行必要干预的原因。《代顿协议》浓厚的政治妥协与民族色彩，侵蚀的不仅仅是司法、行政，还有经济。玛吉达·鲁格给了我们几组数据，根据美国传统基金会（Heritage Foundation）《2020年经济自由指数》报告显示，波黑经济自由指数在世界排名第82位，虽近年来排名一直上升，但至今仍只处于中等水平。再根据世界银行《2020年营商环境报告》显示，在统计的190个经济体中，波黑排名第90，仍处于中等水平。波黑旁邻欧盟，且近年来一直寻求加入欧盟，这种经济状况确实有些逊色。波黑经济存在着国有企业与私有企业严重失衡的问题。玛吉达·鲁格在文中指出，波黑国有企业已欠债总计40亿欧元，而不健全的司法体制仍无法保障私有企业的良性发展。再拿人均GDP来说，在组成前南联邦的六个国家及科索沃地区中，波黑排名倒数第二，仅6,073.3美元。而排名最后的是在南联盟战争后刚刚独立、仍有部分国家未承认的科索沃。其实，除了已经加入欧盟的斯洛文尼亚及克罗地亚，其余几国的经济数据都差不多。波黑本就是个人口贫瘠的国家。在波黑战争期间，曾有超过100万人逃离波黑，如今，在5.1万平方公里的国土面积上，仅有300余万人生活，刚和德国柏林人口持平。据统计，波黑从业人员有40%已超过50岁（Labour Force Survey 2019），高中、大学的生源在近几年（2014—2020）下降超过20%。大量年轻人的流失导致的不仅仅是劳动人口的下降，高比例的老龄也将增加波黑国家的养老支出，这为本就恶劣的经济形势雪上加霜。波黑面临的困境还远远不止这些。它该如何摆脱这些困境？首先最重要的一点，是要意识到，问题的关键不是民族冲突，而是政治本身。在解决波黑政治问题、削弱政治控制、监管腐败行为中，最重要的是司法独立。在目前阶段，这需要欧盟及国际的强力支持。其次，在国际层面，欧盟与美国需要有力地联合，在波黑问题中发挥作用。玛吉达·鲁格在文中指出，乔维奇与多迪克等民族主义领袖的崛起，就是由于美国及欧盟在2006年后淡出波黑事务。如今，俄罗斯、土耳其等国在巴尔干事务中话语越来越强，这将为欧美重返巴尔干制造难题。但是，在玛吉达·鲁格看来，一个好消息是，从债务结构来看，波黑仍在金融上倾向欧洲，这为欧美加强介入波黑治理提供了便利。第三，从区域角度来看，要维护西巴尔干地区的整体稳定。巴尔干半岛被称作「欧洲的火药桶」，波黑问题不仅仅是波黑自己的问题，除严防各国之间的政治冲突，欧盟更重要的是通过经济商贸关系来达成这一目标。民族问题依然让这个国家焦头烂额，但不管怎么样，《代顿协议》守护了25年的和平，让新一代的波黑国民与地方政府成长起来，他们的眼光，已经不再囿于民族与宗教的范围。比如波黑的泰沙尼市（Tesanj）。该市政府将泰沙尼打造为一个经济中心，在新冠疫情肆虐的2020年，其生产与出口竟比2019年还增长了15%。企业家对效益的追求、普通民众对生活的追求、地方政府推动改革的追求等等，已经逐渐不被《代顿协议》的局限所抑制。在25年前，《代顿协议》是战争的句点；25年后，这份协议变成了波黑未来的问号。不仅是波黑人自己，整个全世界，都在等待波黑的回答。
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