以案说法:申请遗失补证，并非都是“丢了”那么简单——从一宗案例看行政许可证件补办异议的处理(中国自然资源报20210219)

　　案情

　　某市新材料科技股份有限公司股东李某，持公司委托书向该市自然资源局申请办理位于高新区一项目的《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》等证件的遗失补办手续。

　　该市自然资源局受理后按程序于5日后在门户网站上刊登了上述许可证的遗失补办公告，公告申明至刊登之日起15日为公示期，在此期间有异议可向该局提出，并注明了联系方式。6日后，该公司的副总经理钟某对遗失补办提出了异议，声称这些许可证并未丢失，而是公司法人张某在病危入院前委托其保管，公司由股东赵某暂管。李某对公司交由赵某管理不满，在强行控制公司印章后，想通过补办证件掌握公司经营权。

　　市自然资源局为核实相关情况组织召开了听证会，会上虽然钟某、赵某方出示了《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》等证件的原件，但李某仍坚持认为其是公司实际控制人，要求继续办理相关业务。该市自然资源局综合各方情况后，认为证件不存在遗失的情况，决定终止遗失补办手续。李某对停止办理遗失补办手续的答复不服，向该省自然资源厅申请了行政复议，在收到驳回的决定后，又向该市的中级人民法院提起了要求撤销答复的行政诉讼。

　　分歧

　　证件的遗失补办手续相对来说是较为简单的业务，但实践中遇到企业运营纠纷时，就会出现各执一词的复杂情形。

　　李某认为，其为公司实际控制人，《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》等证件是公司的重要证件，是公司推进项目开发建设的必要条件，证件不在其掌握下符合遗失补办的情形。

　　钟某、赵某认为，按公司的章程，公司法人张某不能履行职责时，应由公司兼任副总的赵某暂管，李某的行为已经扰乱了公司的运营。公司准备召开股东大会调整管理层，结束目前混乱的状况。证件原件由受公司法人委托的赵某暂管，李某申请的遗失补办手续并不能代表公司意愿，应停止办理相关手续。

　　市自然资源局认为，就李某代该公司提出的遗失补办手续，其按法定程序履行了公告、听证等相关环节，从各方提供相关材料来看，钟某、张某、赵某等人都是公司利害关系人，报失的证件有明确的去向，也在经营中正常使用，并不符合办理遗失补办情形，公司内部的矛盾建议股东之间协商解决。

　　省自然资源厅认为，该市自然资源局作出的答复的行为属于对李某进行相关事项的告知，不对李某的权利义务产生实质的影响，不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议的范围，应驳回李某的行政复议申请。

　　分析

　　是否遗失的判定,应以权利人掌控作为判断依据。行政许可证件是持证人所申请的许可事项获批的证明文件，持证人失去了表征许可事项获批的凭证，有可能使许可事项行使带来不便，允许在证件遗失或灭失后申请补发，是保障持证人合法权益的措施。目前，对于如何判定行政许可证是否为遗失状态，没有统一的规定。实践中，行政机关对证件是否遗失的判定，一般情形下，以证件是否为记载的持证人掌控为准，但也应注意区分证书因涉案被司法机关保管等特殊情况。在申请人提出遗失补办申请时，行政机关应通过问询相关当事人或相关单位的方式予以核实，根据核实的具体情况决定是否补发。

　　本案例中，李某申请遗失补办的《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》等证件，记载的持证人为前述科技公司，进行遗失补办的前提是这些证件不在科技公司掌控之下，即证件不是科技公司相关的人员保管使用。然而，李某在申请时表述的是，证件不在他的掌控之中，基于持证人为企业法人的特殊性，通过遗失公告等方式可排除其他特殊情况存在的可能性。

　　剔除虚假申报，应通过遗失公告征询异议排除。遗失补办的过程中进行遗失事项公告目的就是为了公示阐明证件遗失事实，征询对相关当事人申报事项的异议。以遗失公告的方式公开向公众征询异议，可以在一定程度上帮助行政机关及时发现虚假不实的申报，降低遗失补办业务办理中出现工作失误的概率。公示公告期间，有人在对公告内容提出异议时，则既有可能是申请人谎报证件遗失，也有可能是第三人提出的不当异议。行政机关就需要通过对异议材料核实、组织听证等方式，进一步核实遗失补办申请的真实性。若异议人能够提交被申报遗失的证件等证明材料，证实仍由持证人掌控使用的，行政机关应终止遗失补办程序，留存证件并未遗失的证据，并明确告知申请人不予补发。若异议人不能证明异议事项成立的，行政机关可不采纳异议，为申请人继续办理遗失补办手续，补发新证件。

　　本案例中，通过听证核实到科技公司《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》等证件既未遗失，也未灭失，而是由公司法人委托的公司股东之一赵某保管，证件实际未脱离科技公司掌控，不具备申请补发的前提条件。故该市自然资源局终止了已经启动的遗失补办程序，并向科技公司出具了不予补发的通知，通知李某领回补发申请和相关材料。

　　相关民事纠纷，可通过民事诉讼途径排除妨害。设立证件遗失补办程序的初衷不是处理当事人之间因民事纠纷引发的证件掌控权争夺情形。民事纠纷不应由行政机关来处理，行政机关在办理遗失补办手续时，无论是核查到申请人为掌控证件进行虚假申报，还是发现第三人提出不当异议阻却补证，均须审慎处理避免卷入民事纠纷。对于此类纠纷，可建议当事人通过民事诉讼要求返还证件或是要求排除妨害。

　　行政机关办理证件遗失补办程序，设置了受理、核查、公告、补证等环节。实务中，公告是比较有效征询遗失相关情况的环节，它既可以为遗失者找回遗失的证件提供帮助，告知社会上不特定人在遗失补办新证件后遗失的证件无效，解除遗失者的社会责任，也有利于行政机关查证证件是否真正遗失。行政许可证件是重要的证件，与行政许可事项的经济活动密切相关，经常会出现相关当事人基于不同目的对遗失事项提出异议的情形，根据核实的不同情况，行政机关可分别采取不予受理补证、核定异议不成立、告知诉讼途径等不同方式处理。

　　最终，人民法院在审查基本情况后认为，该省自然资源厅以及市自然资源局作出的驳回复议决定并无不当。李某所诉事项，不应当纳入人民法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回了李某的诉讼请求。