农业行政处罚实务：立案问题
农业行政处罚实务：立案问题
----进一步从农业执法角度理解
《行政处罚法》
孙继承
前几天，笔者曾推送过“农业执法-逐条解读：行政处罚法”（此为链接）。最近，再对有关问题进行比较深入的分析，供大家参考。《行政处罚法》关于“立案”条文一共有5条，涉及到立案依据公开有1条，管辖权争议有1条，立案标准和期限有1条，超期立案的内部责任1条，案件办理期限有1条。本文重点分析后面3条。这个问题看起来“简单”，实际上有很多地方值得讨论。如转载本文，请勿作任何修改。
一、立案需要具备什么条件
新、旧行政处罚法没有详细规定立案条件。《农业行政处罚程序规定》（1998 年版，以下简称《程序规定》）第二十二条规定，符合下列条件的应当在7日内立案：有违法行为发生；违法行为依法应受行政处罚；属于本处罚机关管辖；属于一般程序适用范围。2006年版《程序规定》也未详细规定立案条件。2020年版《程序规定》再次完善了立案规定：第三十条：符合下列条件的，农业行政处罚机关应当予以立案，并填写行政处罚立案审批表：有涉嫌违反农业法律、法规和规章的行为；依法应当或者可以给予行政处罚；属于本机关管辖；违法行为发生之日起至被发现之日止未超过二年等。也就是说，农业行政处罚案件办理过程中，立案的条件有四个：有违法行为（不是指有“禁则”或禁止性规定方面的条文），能找到处罚条文（有“罚则”），有管辖权（这只是个大概，开始认为有调查后发现没有的也算），没有过时效。笔者认为在理解上述四个条件时，还应补充一个条件：有明确的违法行为人。试想一下，黑暗之中或视野之外，不知是何人在某处正在非法鼓捣生产假农药，同时符合了上述四个条件，但显然还不能立案。
二、如何理解立案和调查取证的关系
这二者谁先谁后，一直都存在争议的地方。笔者理解，解决这个争议，既要看法条、解法理，也要结合司法实践的观点。不能笼统的说先立案后调查取证或先调查取证后立案的对与错。关键要看调查取证中采取的方式是否超过法律规定的必要限度。
第一，应当先调查取证后立案，而不是先立案后调查取证。《行政处罚法》第五十四条第一款规定了发现应予行政处罚的行为，必须调查和收集证据，必要时依法检查；第二款规定了符合立案标准的，行政机关应当及时立案。没看出来说必须先立案才能后调查，反而是，结合立案的条件（如有涉嫌的违法行为），要达到这些条件，都需要先作初步甚至是深入调查。从这个角度说，调查反而是立案的前提。但必须要注意的是，调查中所采取的措施，比如检查、登记保存、查封扣押等等，应当注意规范和分寸。立案程序是不是规范，看的是是否符合立案的四个条件，是否在期限内立案，而不是看何时开展了调查取证；调查取证是不是规范，看的是是否有法律授权，是否遵守了取证方式的规范要求，而不是是否在立案之后。应当看到，农业部门调查取证的手段对当事人财产权利影响最大的就是查封扣押，这个和公安机关在行政或刑事案件办理过程中，采取人身强制措施是截然不同的。因此没有必要一味照搬其有关做法或规定。实际上，查封扣押措施作为一种独立的具体行政行为，其前提条件也并没有包括立案。
第二，检查的权限，来源于实体法律的具体规定。比如种子法、农药管理条例等等，均有明确授权。立案不是检查、取证的前提条件。在（2014）沪一中行终字第384号中，法院认为，立案是作出行政处罚的必经程序，但并不一定是启动调查的先行程序。一方面，这是由于行政机关决定立案应当建立在有初步证据的基础上，不进行事先调查便难以决定是否立案；另一方面，也是由于证据取得往往强调及时性，及时调查取证利于行政机关依法、有效履行职权。本案中，奉贤城管局执法人员在立案前对现场进行拍照、制作《现场检查笔录》，并询问相关见证人，以固定证据，在初步确定事实的基础上，进行正式立案，这一系列行为并不违背程序正当性的要求。
第三，笔者不赞成将立案和调查取证程序的倒置作为案卷评查中的“一票否决”项。有些案情简单的案件，立案之前，开展调查或检查时，已经将违法事实和行为的证据全部固定好，这种情况是否可以？笔者理解可以，因为没有违反哪一个法律条文的规定。理由在于，司法实践中这些问题并未影响处罚决定的效力。实践中还有很多其他案例，之前笔者也进行过相关整理和搜集，有兴趣的同时可以看一下。课件链接：1.农业行政处罚案件调查取证法律实务（三）；2.农业及相关领域行政处罚涉诉典型案例分析（一）；3.立案程序对农业执法调查取证和行政处罚决定的影响。
三、立案后发生特殊情况该如何处理
一般情况下，立案后完成调查取证，并依法实施处罚。特殊情况下如何处理？
第一，如果立案后发现，属于其他农业行政处罚机关管辖的案件，如何处理？应当撤销立案。同时，按《程序规定》第十七条处理：农业行政处罚机关发现立案查处的案件不属于本部门管辖的，应当将案件移送有管辖权的农业行政处罚机关。受移送的农业行政处罚机关对管辖权有异议的，应当报请共同的上一级农业行政处罚机关指定管辖，不得再自行移送。《行政处罚法》规定的是不同行政机关之间的管辖权争议的处理，《程序规定》规定的是不同农业行政处罚机关之间的管辖权争议的处理，前者范围更广。
第二，如果立案后发现，属于其他非农业行政管理部门（也非司法机关）管辖的案件，如何处理？应当撤销立案。同时，按《程序规定》第五十四条第四项处理：不属于农业行政处罚机关管辖的，移送其他行政机关处理。也就是说，这时候农业部门不能把相关案件“闷”在手上，要及时用函件或文件等形式将案件或线索移送其他行政机关（需要注意的是，《行政处罚法》没有这个规定）。但是，如果无法确定具体的管辖机关怎么办？建议将有关信息递送当地司法行政部门。
第三，撤销决定怎么做。依据《程序规定》第三十一条，对于已立案的案件，发现不符合立案条件的，应当撤销立案。注意是应当撤销，而不是可以撤销、也可以不撤销。撤销立案的意思，是当时情况下，本机关对本案没有管辖权；或者有管辖权、但不符合其他立案条件，比如没有证据证明涉嫌违法，或者虽然有证据证明涉嫌违法但法律没有规定应当或可以给予行政处罚；或者行政处罚时效已过等等。撤销立案书中，应当明确不符合立案条件，也有必要说明不符合的是哪一个条件，而不是笼统说不符合条件。
第四，立案后发现违法行为涉嫌犯罪的，如何处理？一是按照《行政处罚法》第二十七条处理。即：违法行为涉嫌犯罪的，行政机关应当及时将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。二是，如何理解“行政机关应当及时将案件移送司法机关”中的“及时”？多长时间是“及时”，没有明确规定。但《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2020年修订）规定了两个底线：不能“逾期不将案件移送公安机关”；不能发生“应当向公安机关移送的案件不移送”。实践中，有的是做完处罚决定后及时移送，有的是没做处罚决定直接移送，这两种做法一般符合“及时”的规定。三是，农业执法人员有准确掌握相关罪名的刑法规定、刑事司法解释和司法机关追溯标准等规定的义务。见《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2020年修订）第三条规定。涉刑移送案件的几个规定罗列如下：国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2020年修订）、《中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门〈关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见〉的通知》（中办发〔2011〕8号）、《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》（公通字〔2016〕16号）、《农业部关于加强农业行政执法与刑事司法衔接工作的实施意见》（农政发[2011]2号）。相关内容课件链接：1.行政机关查处涉刑移送案件的有关规定梳理；行政处罚与刑事司法程序的交叉适用规则；2.关于行政处罚与刑事处罚链接的三则案例；3.农业行政执法领域常见涉刑案件刑事立案标准及依据梳理（一）；4.农业行政执法领域常见涉刑案件立案标准及依据梳理（二）；5.农业行政执法领域常见涉刑案件立案标准及依据梳理（三）。
四、立案的期限及超期的后果是什么。
《行政处罚法》第五十四条：符合立案标准的，行政机关应当及时立案。《程序规定》第二十九条：农业行政处罚机关对涉嫌违反农业法律、法规和规章的行为，应当自发现线索或者收到相关材料之日起十五个工作日内予以核查，由农业行政处罚机关负责人决定是否立案；因特殊情况不能在规定期限内立案的，经农业行政处罚机关负责人批准，可以延长十五个工作日。法律、法规、规章另有规定的除外。
第一，为什么要规定立案期限？增加执法程序上的要求，确保违法案件得以及时查处。没有这个规定之前，极少数案件中，发生了行政机关怠于或拖延履职等现象，一方面违法行为得不到及时处理，另一方面相关利害关系人的合法权益得不到及时保护，也影响行政机关的履职形象。这个规定是个“紧箍咒”。行政机关查办违法案件中，必须遵守这个期限的规定。
第二，农业行政处罚案件的立案期限是多久？按照《程序规定》，是15个工作日，特殊情况经过处罚机关负责人批准可以延长15个工作日。也就是说最多是30个工作日。问题是，什么是“工作日”？排除了休息日和法定节假日之后的日子，就是工作日。国务院《关于职工工作时间的规定》（1995）明确 “国家机关、事业单位实行统一的工作时间，星期六和星期日为周休息日”。《全国年节及纪念日放假办法》明确了法定节假日。“工作日”的计算要比“日”的计算简单很多，在操作上，只要先排除法定节假日、休息日，然后积累数天数就可以了。但是要注意，按照《民法总则》的规定，开始的当日不计入，自下一日开始计算。比如周五立案，这时候周五这一天不计入立案期限，紧接着的周六和周日也不计入立案期限（如果下一日是法定节假日也不计入）。
第三，超期立案的法律后果是什么？
一是要理解立案期间的性质。立案期间的规定，属于“内部程序”。一般而言，“内部程序”的问题不影响处罚决定的法律效力。但从司法实践来看，法院对于一些非常重要的“内部程序”，比如法制审核、重大案件集体讨论等，非常关注，有时候也会认为违反这些内部程序属于处罚决定无效的情形。
二是超期立案属于“违反法定程序”情形之一。《行政处罚法》第七十六条规定，对超期立案“依照”“违反法定的处罚程序”处理。说明一下依照的含义：立法语言是非常规范的，每个词语有特定含义。这里没有用“参照”，也没有用“按照”。根据全国人大常委会法制委员会《立法技术规范（试行）（一）》（法工委发[2009]62号），规定以法律法规作为依据的，一般用“依照”；“参照”一般用于没有直接纳入法律调整范围，但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。可见，《行政处罚法》是把超期立案作为“违反法定的行政处罚程序”来对待的。
三是超期立案“可能”但不是“一定”导致行政处罚决定无效。《行政处罚法》第三十八条规定，违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。从而，超期立案如果构成重大且明显违法，就会导致行政处罚决定无效。同时，超期立案也“可能”不会对处罚决定的效力有不利影响。
四是如何判断“构成重大且明显违法”？这方面尤其需要结合司法实践来理解，中国裁判文书网上有很多案例，判决书均有详细的阐述。在理解这一问题时，还可以参考法院对超期作出行政处罚决定的裁判观点（举重明轻）。《行政处罚法》第六十条规定：“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。”按照案件的实际情况，实践中有四种处理方式：其一，超期有正当理由，处罚程序合法。在中国裁判文书网(2019)苏行终1544号案件中，江苏省高院认为办案期限超期是因为违法行为人一直未到案，因此《25号处罚决定》处罚程序合法。其二，超期，但未影响处罚决定效力。在（2015）行监字第1459号最高院认为当事人提出的渔政闸坡大队超期作出处罚决定、扣押物品时未出具罚没通知书和扣押物品清单，以及自行收取罚款等问题，均对行政处罚决定本身的法律效力没有实质影响；（2017）最高法行申7965号也有同类观点。其三，超期，虽然未影响处罚决定的效力，但处罚决定被确认违法。浙江台州中院判决王某诉仙居县公安局治安管理行政处罚案中，法院认为行政机关的行政处罚决定事实正确，但超出办案期限作出处罚，该行为对行政相对人权利不产生实际影响的应认定有效，判决确认行政处罚行为违法。其四，超期，处罚决定被判决撤销。最高人民法院行政审判庭《中国行政审判指导案例》(第4卷)收录的(2008)徐行终字第170号潘某诉江苏省新沂市公安局治安行政处罚案中，法院认为，处罚机关对当事人超期作出行政处罚决定违反了法定程序，亦属滥用职权，依法应予撤销。鉴于此，笔者不赞成不做区分地将超期立案作为案卷评查中的“一票否决”项。
五、在已经超期的情况下，是否可以立案。
如果已经超期了，还可不可以立案？当然可以立案，而且是应当、必须立案。及时查处管辖范围内的有关违法案件时行政机关的法定职责。有同事可能会想，这都违反法定程序了还继续办案？这是两回事。是不是立案，属于是不是履行法定职责的问题。超期立案，属于立案程序是否规范的问题。也就是说，应当查处的按键，不立案属于不作为，但超期立案属于作为过程中的方式问题。因此，对执法人员而言，一是应该按照法定期限履行职责；二是应该依法履行查处违法行为的职责，二者并行不悖。超期作出处罚决定同理。另外，如果没有做到第一点，要注意《行政处罚法》第七十六条规定的内部责任追究的条文规定。