袁成 ¦ 美国防高级研究计划局实施颠覆性技术创新的各方利益分析
本文已发表于《现代军事》，2017年第5期。美国防部国防高级研究计划局（DARPA）是美国防部直属科研业务局，50多年来该局通过大胆探索各类颠覆性技术发展的可行性，以极低成本孕育出了GPS、隐身飞机和长航时无人机等先进装备，深刻改变了美军的作战样式，也使自身成为美国防科技水平最具代表性的机构。
DARPA从1958年建立以来的主要代表性创新（DARPA图片）随着我军军改的推进和对各类颠覆性技术愈加关注，对DARPA的研究成为热点。国内虽对该局体制机制等进行了大量研究，但对其为何拥有这种体制机制却研究较少。本文尝试从各方利益的角度剖析DARPA，力求形成一种对DARPA体制机制的本源认知。一、相关方利益分析DARPA的利益相关方很多，且既可能是个人，也可能是机构。本文将以美国防部、DARPA自身、局长、项目经理和承包商等5大典型利益相关方为研究对象，分析各方的相关利益。1．美国防部的相关利益分析美国防部需要DARPA发展颠覆性技术以保障国家安全。DARPA成立时便将职能定为探索颠覆性技术。时任美国防部长迈克尔·罗伊表示：“DARPA应具有前瞻性，而不局限于研发当前和近期的武器系统。该局将负责组织前沿的创新研究项目。这些项目可能成功，也可能失败，但前提是都要具备潜在的巨大收益回报”。DARPA半个多世纪以来，通过不断开展颠覆性技术创新，在冷战、越战和反恐战争中有力地维护了美国的军事优势和国家安全，成为世人眼中开展颠覆性技术创新的标杆机构。美国防部还力求通过DARPA抑制三军内斗。20世纪50年代，是美国三军内斗最激烈的时期，导致美军重复建设、不成体系等问题十分严重，研发效率很低。时任美国总统艾森豪威尔对三军内斗深恶痛绝，并最终通过成立DARPA首先破解了各军种在弹道导弹研发方面的利益之争，也为美军日后的颠覆性技术创新扫清了主要障碍。
2003年时，DARPA与美国防部长办公厅（OSD）、美国防部（DOD）、美联邦政府（USG）、美国（US）和世界机构、对象之间的关系（美国国防分析研究所图片）2．DARPA自身的相关利益分析DARPA的核心利益是在与三军的竞争中确保自身的生存。任何机构最关心的是如何才能不被撤销，DARPA也是如此。该局自成立以来经历了多次生存危机，但最终都克服了困难。例如，1958年10月美国航空航天局（NASA）成立，美国防部随即把DARPA的军用航天任务（该局的一项核心工作）划给NASA，DARPA首次面对生存挑战。为此，该局不得不寻找出路，开始从事其他军种不愿意触碰的高难度、跨军种、与国家安全关系重大的项目，并最终确立了自身地位。20世纪70年代初受越战影响，参与国防工作的积极性低，美国大多数的非政府科研人员拒绝到DARPA工作，另外再加上DARPA自身的管理也出现问题，使该局的年度经费越来越少，又一次面临生存威胁。为此，该局采取了促进技术转移、加强与军种的联系和改进项目建议书评审等方法，又一次成功度过危机。
DARPA开展的创意、概念实验、概念检验与各军种的应用实验、发展和采办的关系（美国国防分析研究所图片）DARPA通过颠覆性技术创新牵引军种的作战概念和装备发展，以确立自身在国防研发领域的地位。生成质变性作战能力需要引入颠覆性技术，而军种由于受使用习惯或作战条令的影响，通常不会引入变革性的技术方案，需要DARPA等引领颠覆性技术研发并展示。例如在隐身飞机方面，DARPA顶住了美空军的反对意见，研发了“海弗兰”隐身验证机。正是由于这种远见卓识和坚定信念，才使美军率先拥有了隐身技术，并逐渐改变了空中作战样式。
DARPA是美国防部对苏联实施第二次“抵消战略”的关键机构。在从1973年开始的国防科技创新活动中，DARPA有力助力美军发展了隐身飞机、精确制导武器和先进情监侦系统，为美军提供了决定性的常规军事优势。图为该局从1985年开始实施的“灵巧武器”项目构想，该项目设想采用自主式无人母机投放智能弹药，打击苏联公路机动式弹道导弹发射车（DARPA图片）3．局长的相关利益分析DARPA局长之职能使业界精英获得整个国防领域的高度认可，并在离开DARPA后得到更高的职位和收入。总结DARPA历史上20位局长的个人履历，可发现历任局长在进入该局前，一般为国防部高级管理人员、军种实验室研发主管、NASA高管、国防企业高管或高校知名教授。进入DARPA后，有些人直接被任命为局长，有些则是通过项目经理－副局长－局长或者副局长－局长途径升任最高职位。DARPA局长在离任后一般有4类就业途径，分别是DARPA上级机构高管、国防企业高管、创建或加入国防咨询公司以及在高校任副校长或校长等，且大多数有据可查的DARPA局长最后都担任了国防企业或政府部门的资深顾问。故可认为，DARPA局长之职可为业界精英赋予长于解决高难度问题、富有创新思想、具有极强管理能力以及在政府和企业间拥有良好人脉等光环，确保其在离开DARPA后可获得理想职位，并在职业生涯末期成为各机构争抢的专家顾问，即具有相当高的成就感，也获得了丰厚的经济利益。
DARPA历任局长。目前，普拉巴卡尔已离任，由史蒂文·沃克博士（Dr.Steven H. Walker）担任代理局长（DARPA图片）
DARPA所有局长入职前后的工作统计规律（中国航空工业发展研究中心绘制）4．项目经理的相关利益分析DARPA的项目经理需要通过在该局的镀金，谋求更高的职位。与很多局长在进入DARPA之前担任国防企业高级管理人员不同，初次担任DARPA项目经理的多是30多岁、来自与企业或军种实验室的冉冉升起的新星。这些技术精英年轻、精力旺盛、极富创新思想，但缺少的是可当作国防企业或政府部门高管敲门砖的值得炫耀的经历，因此需要通过担任DARPA项目经理、解决高难度技术问题为自己镀金，增加获得高职位和高收入的机会。例如被称作“互联网之父”的瑟夫在离开DARPA后，曾先后担任美国著名通信公司——MCI公司的副总裁和谷歌公司副总裁。5．承包商的相关利益分析通过DARPA项目抓住占领未来国防市场的主导权。DARPA的研究大都针对未来10～20年可能实用化的颠覆性技术，虽然80%会失败，但在20%成功的项目里如有军方愿意转化的，就将使承包商不但获得巨额利润，还可在该领域的未来发展中占据优势。例如在隐身飞机技术方面，洛马公司通过“海弗兰”项目，成功孵化出F-117A隐身战斗机，此后更在美军两型四代机研制竞争中全胜，研制出了F-22和F-35战斗机，垄断了美军隐身战斗机的市场。为了更好地发展，小型国防技术公司也积极参与DARPA的项目。美国小型国防技术公司机制灵活、敢于创新，往往对某一技术领域或某单项技术研究很深入并拥有出色解决方案；DARPA大多数项目同样聚焦于特定研究领域，与小型国防技术公司的定位十分契合。因此这类公司积极参与DARPA项目，力求垄断该领域未来市场，吸引大型承包商与之合作。另外，在掌握了独到的技术后，小型国防技术公司还可通过被大型公司收购，加入国防科研主力行列。二、几点看法1．各方逐利背景下DARPA设计了合理的体制机制保证不断向前发展追逐利益是人类本性，如何以此为基础设计一套合理的体制机制，确保机构不断发展是检验管理人员水平的试金石。即使是DARPA，在20世纪70年代也因管理问题将自己逼到了生死边缘。但经过50多年的发展，目前的DARPA已经形成了一套相对成熟的体制机制，其扁平化管理、不设立实验室、项目分阶段评审制、项目经理有限任期制、项目经理高度负责制、技术转化机制、容忍失败的特质、较高水平的待遇等，不但使该局产出了大量颠覆性技术解决方案，有力维护了美国的军事优势和国家安全，还满足了美国防部、DARPA自身、局长等高级管理人员、项目经理和项目承包商等各利益相关方对于利益的诉求。因此，DARPA的颠覆性创新并不神秘，只不过其通过一套合理的体制机制，使该局的研发工作既遵循了技术发展规律，又遵循了人性发展规律。2．政府强力支持是DARPA能生存并顺利开展颠覆性技术创新重要原因如前所述，DARPA的成立有其深层次的动因，但该局的出现必定会侵占原有研发机构的利益，引起或明或暗的反对。例如在DARPA尚未成立时，美国三军就明确表示反对，并极力限制DARPA的权限和研究范围。当时参联会和国会也对该局表现出反对或怀疑态度。但是，为了真正发展颠覆性技术和解决三军内斗，避免再次被前苏联“技术突袭”而被动，艾森豪威尔和迈克尔·罗伊力排众议，决定组建DARPA，并保留了最初为该局设计的权限和研究范围。可见，美军各军种只能从自身利益角度考虑发展相应技术，必然会伴随目光短浅、效率低下、相互拆台等行为；实际上，发展颠覆性技术需要美国防部顶层统筹，且需要国家最高决策的强力支持。只有这样才能破除各军种内部小利的藩篱，通过更高层面的规划满足国防发展的大利。
二十多年来，DARPA获得的国防经费投入使用保持了相对稳定（图中橙色曲线）。图为美国防部研发经费投入分配，纵坐标的单位为十亿美元，均取2014财年美元值（美国科学促进会统计数据并制图）3．只有总结出DARPA创新的本质才能指导国内颠覆性技术发展DARPA的成功使其成为美国其他部门竞相模仿的对象。按照DARPA的模式，国家情报局、国土安全部、能源部和谷歌公司等均成立了相应的研究机构。但是上述机构至今鲜有能与DARPA相匹的成就，有些甚至已饱受诟病。因此，我们需要在研究DARPA体制机制的基础上，进一步深刻总结出该局能够实现颠覆性创新的本质。袁成先生此前已为《空天防务观察》提供6篇专栏文章，如下表：序号篇名发表日期1美国国防高级研究计划局发展创新的近距空中支援技术2016年2月29日2刀尖上的新舞者——美国防高级研究计划局航空航天专项办公室分析3月11日3美国防高级研究计划局2015年航空领域科技项目分析4月27日4美国防高级研究计划局“小精灵”空中群射/回收无人机项目分析10月11日5美国防部国防高级研究计划局重要航空项目研究进展2017年5月19日6“蜻蜓眼”受控生物无人机取得重要进展9月15日