美国培养新型职业农民政策及启示
摘 要：培养新型职业农民是2012年美国农业法草案制定中的重要议题。美国将更加明确地通过能力提升、参与农业农村发展及补贴和信贷政策培养新型职业农民, 巩固和扩大美国农业的优势地位。我国为了培养新型职业农民, 可借鉴美国做法, 加强农民教育培训, 改善农村生产生活条件, 鼓励农村年轻人积极参与新农村建设和现代农业发展, 同时国家惠农强农富农政策应向新型职业农民倾斜。
根据2012年美国农业法草案, 美国将对2008年农业法案进行调整、改革和完善, 采取扩大能力培养、发展特色农业、乡村发展、农业补贴和信贷倾斜等政策措施加强培养新型职业农民, 着力解决未来5~10年美国农业所面对的问题。我国正在着力构建新型农业生产经营体系, 着力培育农业新型主体。了解美国培养新型职业农民的政策, 对我国培育新型职业农民具有现实借鉴意义。
一、美国培养新型职业农民的意义
根据美国农业部的定义, 新型职业农民是指从事农业经营时间不超过10年的农业生产经营者。美国关注培养新型职业农民, 旨在培养新型农业接班人, 应对农民老龄化, 发挥农业的经济社会作用, 保障美国农业继续保持世界领先地位。
培养新型职业农民有助于缓解日益严重的农民老龄化问题。根据可查阅到的最近统计数据, 2007年美国农民平均年龄为57岁, 其中55岁以上农民占57%, 45岁以下的青壮年农民比例不足17%。2002—2007年, 25岁以下的年轻农民减少了30%, 75岁以上的农民增加了20% (1) , 没有足够的新型职业农民的输入, 势必影响美国农业的发展。
培养新型职业农民可以更好地发挥农业促进就业的作用。受金融危机影响, 2008年以来美国国内失业率居高不下, 如何扩大就业成为美国政府的主要目标。美国农业率先从经济危机中复苏, 就业促进作用十分明显。2011年美国农业的增长率达到20%, 农业收入和出口均创下历史记录, 美国农业部门新增就业111万人, 比2010年多增加了20万人。目前, 美国农业每增加10亿美元的农产品销售能新吸纳8400人就业。美国每12个就业人口中有1人在农业及其关联产业就业。
支持培养新型职业农民, 让年轻一代留在农村、创办家庭农场, 有助于促进乡村的发展和繁荣。自20世纪50年代以来美国农业呈现专业化和规模化趋势, 农场总量不断减少, 许多小农场被大农场兼并或购买。1980年前后, 美国各类农场有250万个, 比1950年减少50%。2012年美国农场比1980年进一步减少了30万个, 其中小型家庭农场减少达到75万个。
培养新型职业农民, 有助于美国农业继续保持优势地位。在美国, 农业科技投入收益率为20∶1, 农产品贸易投入收益率为31∶1。高效农业使美国在国际上一直保持农业强国地位, 在国内让居民食品消费支出与其收入比维持在较低水平, 2011年美国居民每1美元收入中食物消费支出只有6~7美分。
二、美国培养新型职业农民的政策措施
美国针对现代农业发展的需要, 结合过去实施的新型职业农民政策措施及其成效, 2012年农业法草案系统地提出了培养新型职业农民的政策措施, 主要包括提高从业能力、支持发展相关农业、改善乡村生产生活条件及调整农业补贴政策、发放专项贷款。每项政策措施尽管实施主体不同, 但都有一定的财政支持。
(一) 发展农业教育和加强培训, 提高新型职业农民从业能力
同法国农民资格证和韩国农民接班人申请选拔制度不同, 美国农民没有资格限制, 是否从事农业生产取决于个人职业选择意愿, 美国在吸引新型主体进入农业生产领域方面更具灵活性和开放性。根据最新的统计, 在美国新型职业农民的构成中, 年龄在35~54岁的占53%, 35岁以下的占14%, 3/4的新型职业农民不是来自农民家庭或不具有农业生产背景, 不能满足美国农业未来发展的需要。为此, 2012年农业法草案提出了新型职业农民能力培养的多种措施, 旨在提高新型职业农民的生产技能、现代经营管理能力和市场风险控制能力。
加大对赠地大学农业专业的资助, 扩大涉农专业学生的招生规模, 提高新型职业农民的受教育水平。2008年以来, 美国农业部每年下拨一定的资金资助赠地大学培养农业专业学生。2000年25岁以上的农民中接受过大学教育的比例是41%, 2010年增加到46%。同时, 鼓励农场主和政府机构向大学生提供农业学徒和实习机会。农场主向学生提供兼职和学徒机会可以获得一定的政府补助, 包括美国农业部等机构向大学生提供各种实习机会, 助推大学生农业从业能力培养。
继续保留2008年农业法案对新型职业农民培训计划的相关规定。2008年美国农业法案批准了农场主和牧场主发展计划 (BFRDP) 。根据该计划, 2009—2012年政府每年提供7500万美元的法定资金用于新型职业农民的农业生产技能和农业经营管理能力培训。这些资金被划拨到各类大学、农业推广中心、社会组织及其他公益性协会用于开展对新型职业农民的教育和培训。2009年开设能力培训计划29个, 2010年新增培训计划40个, 2012年共有69个培训计划。新农业法草案规定, 2013—2017年每年提供5000万美元用于新型职业农民培训。
(二) 支持新型职业农民发展相关农业
美国虽然没有专门针对新型职业农民从事农业而实施有差别的政策, 但是根据新型职业农民面临资源条件和市场限制等实际困难而可能从事相对较多的农业领域, 支持特色农作物生产, 推动食物本地化运动, 鼓励发展有机农业, 从而让新型职业农民从中受益。
1. 实施特色农作物 (Specialty Crop) 计划, 让新型职业农民有条件发展蔬菜和水果等生产。
新型职业农民由于不具有土地、资金等优势, 选择从事机械化程度较高的大宗农作物比较少, 一般选择从事蔬菜、水果等特色作物种植。2004年美国通过了特色作物竞争法案, 2005—2010年每年投入5400万美元发展特色作物种植。2008年农业法案对这些政策进行整合后形成了特色作物整体援助计划, 批准从2009—2019年的十年内共投入4.66亿美元作为发展特色作物的科技投入。2012年新农业法草案将特色作物整体援助计划更加全面和细化, 援助资金除用于科技投入外, 还增加用于特色作物的食品安全、病虫害防治等项目的资助。
2. 推广食物本地化运动 (Local Food) , 让新型职业农民有更多机会发展农业。
随着美国农业生产区域出现集中化和专业化, 产地市场和消费市场之间距离拉大, 食物流通费用增加, 影响到农产品新鲜度和市场价格稳定。2000年以来美国社会开始关注食物本地化。2008年美国农业法案对本地食物给出了法定定义, 根据其定义, 本地食物是一个空间地理概念, 指产地市场和消费市场之间的距离不超过400英里或运输距离仅限于产地所在州范围内的食物。
长期以来, 美国农产品产区和销区已经形成了固定的产销关系, 这限制了新型职业农民进入农业。面对固定产销关系的限制, 美国通过食物本地化运动, 鼓励消费者购买本地食物, 建立本地食物系统, 从而有助于新型职业农民进入农业, 直接开拓本地农产品市场。食物本地化运动得到了美国政府的积极推动。2009年美国农业部发起了“了解农民、了解食物计划”, 鼓励农民市场建设、社区支持农业、直销农业等多种产销方式, 为新型职业农民提供进入农产品市场的有效途径。2010年美国有农民市场6132个, 社区支持农业2500多个, 各州基本建立起本地食物系统。
2012年新农业法草案在2008年农业法案的基础上, 制定了本地食物能力发展计划和市场开拓计划, 加大资助本地食物的推广、种植培训和技术指导, 继续推广农民市场、社区支持农业等多形式的产销模式, 扩大和完善本地食物系统。
3. 鼓励发展有机农业, 让新型职业农民有机会获得更高回报。
美国有机农业的市场利润较高, 并且对土地规模的要求不高, 使得有机农业成为很多年轻农民从事农业生产的首选。根据美国青年农民联合会 (National Yong Farmers'Coalition) 的粗略估计, 2011年美国从事有机农业者中的年轻农民占20%左右。美国对有机农业的政策支持开始于1990年农业法案中有机农业现代化和技术发展项目, 到2008年农业法案发展成为有机农业援助计划, 2012年新农业法草案将继续保留2008年农业法案的相关政策, 同时制定了有机农业认证费用分摊援助计划, 政府按一定比例分摊有机农业认证费用。
(三) 改善乡村生产生活条件, 增加对新型职业农民吸引力
尽管美国是世界头号经济大国, 农业现代化程度也很高, 但是美国城乡基础设施差距也明显。在一些农村地区存在住房危房化、道路交通落后、电力供应缺乏、卫生条件差等问题。2007年美国农村互联网覆盖率仅为57%, 远落后于城市100%的全覆盖。要吸引和留住年轻一代到农村和在农村创业, 必须优先改善农村基础设施条件。
2002年以来美国共向农村地区投入资金1700亿美元用于建设住房、道路、饮水等基础设施。2012年新农业法草案修改了农村电气化法案只对建设农村电气化提供贷款的规定, 加入了电气化建设的政府资助, 将政府资助与贷款结合起来改善农村用电、建设农村高速宽带。建设的重点地区主要是面对大量农村人口外流的地区。
(四) 调整农业补贴政策, 让更多新型职业农民受惠
对农业补贴政策的调整是美国新农业法草案最有影响的改革之一。长期以来, 美国政府通过各种补贴制度安排帮助农业抵御自然和市场风险, 成为美国农业的安全网。但是, 美国农业补贴的最大受益者是发展成熟的农场主 (Established Farms) , 农业补贴中新型职业农民的参与率和补贴水平都相对较低。以2009年的统计数据为例, 直接补贴 (Direct Payment Programs) 中, 新型职业农民的参与率是24%, 发展成熟的农场主参与率是41%;新型职业农民的补贴水平是7302美元, 发展成熟的农场主补贴水平是11793美元。
不均等的政策对新型职业农民极为不利。新农业法草案对农业补贴进行了调整, 通过废止或调整直接补贴、反周期补贴、平均农业收益选择项目等, 采用新的价格补贴机制, 即当农产品市场价格降到某基准线下时启动政府补贴, 弥补农民的损失, 拓宽美国农业安全网 (Safety Net) 对新型职业农民的覆盖面。
新农业法草案保留了2008年农业法案的可再生能源援助计划 (REAP) 和生物质作物援助计划 (BCAP) , 继续发展农村新能源事业。根据生物质作物援助计划, 农民种植多年生生物质作物可以得到最高75%的生产成本补贴, 种植草本生物质作物可以享受5年的年度补贴, 种植木本作物可以享受最高15年的补贴。在一定程度上, 这项补贴政策鼓励了新型职业农民从事新能源作物种植和新能源产业, 将会给乡村经济带来新的发展方向和注入新的活力。
(五) 增加农业专项贷款, 满足新型职业农民资金需求
美国对农业的专项贷款, 开始于1990年农业法案。农业专项贷款不是2012年农业法草案的新内容, 但是贷款规模和力度都进一步加大。农业专项贷款是一种临时性、过渡性的资金援助。是美国农业部市场服务局 (Farm Service Agency) 针对农民缺乏启动资金和应对突发事件的应急资金并且无法从商业信贷机构获得商业贷款而提供的专项信贷。一旦农民有能力获得商业贷款, 市场服务局就完成了提供贷款帮助的职责, 对农民来说这是一种“兜底”的资金保障。
农业专项信贷包括农场所有权、农业生产经营的直接贷款和担保贷款。只要实际从事农业生产经营时间不少于三年且满足担保条件的农民, 就能获市场服务局发放的最高额度为30万美元的直接贷款, 以及由其提供担保、商业银行等信贷机构发放最高额度为121.4万美元的担保贷款。在担保贷款中, 市场服务局一般承担90%的贷款担保责任, 在个别特殊情况下承担95%的担保责任。但市场服务局对提供的直接贷款和担保贷款实行用途管制。
贷款风险很少发生在直接贷款中, 常发生在担保贷款中, 不过比例很低。在担保贷款中, 如果发生农民违约行为, 市场服务局一般鼓励双方协商解决。如果一旦出现农民无力清偿贷款, 根据2008年农业法案, 市场服务局通过指导农民参与保护项目得到政府补贴以抵消相应的债务。
农业专项贷款为新型职业农民提供了大量资金。2010年, 市场服务局提供了约23亿美元农场所有权直接贷款、30亿美元农场经营直接贷款, 加上担保贷款等, 2010年美国共计投入176亿美元各类贷款, 其中至少35%的直接和担保贷款及40%的其他各项贷款发放给了新型职业农民。另外, 新农业法草案还完善了“农民发展机会法案”, 将为新型职业农民创造平等的发展机会提供更多的贷款援助。
三、启示
随着我国城镇化加速推进、青壮年农民工市民化, 大量农村人口进入城市, 出现了农业劳动力不断减少和老龄化趋势。2013年中央“一号”文件提出要着力培育农业新型主体。借鉴美国培养新型职业农民的做法, 在我国继续转移农村劳动力的同时, 出台有针对性的政策措施培养新型职业农民意义重大。特别地, 让一些年轻高素质农民留在农村发展现代农业, 通过土地流转和财政金融支持加快培养新型职业农民, 必将促进农业科技创新和农业生产经营体制机制创新, 提高农业全要素生产率, 实现农业现代化与新型城镇化协调发展。
(一) 大力推进农业教育改革发展
要深化农业教育改革, 在大力发展农村教育、全面提高农民素质的基础上, 在进一步完善国家农民培训政策的同时, 建议国家设立专门财政资助项目, 在农村选拔一批年轻并具备一定素质条件的农民进入相关高等院校和科研院所接受高等教育或接受专门培训, 提高专业水平和创新能力。鼓励农业院校和科研院所毕业生到农村创业、发展现代农业。
(二) 改善农村生产生活条件
为了吸引和留住年轻高素质有专业背景的职业农民发展现代农业, 必须在推进新农村建设中继续抓好农村基础设施建设, 特别要在农业生产基地、农业产业园区、产业带和现代农业示范区建设中优先全面改善农村生产生活条件, 促进农村社区文化娱乐活动中心、社区教育中心和信息中心建设。
(三) 完善财政金融支农政策
国家实施强农惠农富农政策要充分兼顾新型职业农民, 安排财政支农项目和向农民发放农业补贴可适当对新型职业农民创办的家庭农场等新型主体给予倾斜, 公共财政提供的社会保障要让新型职业农民充分享受。
在国家不断扩大金融支农贷款规模时要优先向新型职业农民倾斜, 建立农业创业小额信贷和贴息贷款。要扩大贷款抵押品范围, 更加注重解决新型职业农民贷款担保抵押品不足问题。探索利用农作物种植预期收成、畜禽养殖预期收入、购买农机具和其他农业生产经营预期收益等作为贷款担保抵押品。发挥和提高政府相关部门在金融支农中的服务功能, 可考虑对实施的财政支农项目和金融支农项目进行适当整合, 探索将农作物保险、农业补贴和贷款担保抵押结合起来。可探索成立新型职业农民发展基金, 建立国家财政资助的农业专项贷款体系。
(四) 鼓励发展优质特色高附加值农业
优势特色高附加值农产品的市场空间大、回报高, 对新型职业农民具有较强的吸引力, 新型职业农民在发展优质特色高附加值农业方面具有得天独厚的优越条件。要引导新型职业农民积极发展优质特色农业, 鼓励发展绿色农业和有机农业, 并注重发挥农业多功能性, 发展休闲观光体验农业, 促进新型职业农民实现较快增收、降低风险、健康成长。