【建纬观点PPP模式在收费公路项目中的应用——重庆涪陵至丰都高速公路项目案例分析
■专家
■全国律协建房委秘书长
■中国建设工程造价协会专家
■上海市建纬律师事务所副主任
项目概况
重庆涪陵至丰都高速公路是重庆高速公路路网的重要组成部分，属于《重庆市高速公路网规划》的“三环十射三联线”骨架公路网中“十射”部分，是重庆市、贵州北部、四川南部地区通往长三角地区最快捷的公路运输通道，也是沪渝通道内最后建设的一段高速公路，同时也是重庆“一圈两翼”经济圈的重要交通纽带及沿江综合交通运输体系的重要组成部分。项目的建设，对增强重庆主城区对三峡库区的经济辐射，促进重庆逐步发展成为长江上游交通枢纽和经济中心，提高重庆干线公路网的可靠性和安全性具有重要意义。
项目经重庆涪陵城区、清溪镇、南沱镇、湛普镇，丰都县城区及双路镇，按双向四车道高速公路标准修建，路线全长46.5公里。设计车速80公里/小时，路基宽度24.5米，沥青混凝土路面，交通工程和沿线设施等级为A级。全线有特大桥梁4座共4526米，大桥11座共6004米，涵洞36道，人行天桥8座，互通式立交8 处（含预留立交1座），分离式立体交叉8处，通道14道，特长隧道2座共8791米，长隧道3座共6110米，中隧道3座共2235米，总投资41.79亿元。项目于2008年批准立项，2009年6月开工建设，2013年建成通车。
（一）采用BOT+EPC模式
BOT+EPC模式，即政府向企业授予特许经营权，允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包模式施工，当特许期限结束后，企业将该设施向政府移交。
项目于2008年4月启动投资人招标，采用“BOT+EPC”投融资模式，经招标确定中交路桥集团国际建设股份有限公司为项目投资人。经市政府授权，由市交委于2008年8月与投资人签订项目投资协议，约定由项目投资人根据项目规划和政府相关要求完成项目投资建设和运营管理。项目投资协议签署后，投资人根据项目投资协议的要求成立项目公司，具体负责项目的投资建设和经营管理。经市政府授权，市交委于2009年5月与项目公司签署项目特许权协议，授予项目公司投资建设和经营管理重庆涪陵至丰都高速公路项目的特许权利。根据协议授权，项目公司开展项目核准、勘察设计、征地拆迁、融资安排、工程建设等项目投资建设工作。
（二）项目实施方案
1、项目为经营性收费公路，收费期限为30年；
2、授予项目投资人独占性、排他性的经营管理权利，依法享有车辆通行费收取权、项目沿线规定区域内的服务设施经营权、项目沿线规定区域内的广告经营权等；
3、对投资人的非竞争性承诺，即除招标前国家、重庆市已规划的公路项目外，政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且构成车辆实质性分流的高速公路，但本项目已达到设计通行能力或出现长期严重堵塞除外；
4、承诺投资人享有重庆市人民政府建设运营高速公路的同等优惠政策；
5、按照高速公路供地政策，以划拨等方式提供项目建设用地的土地使用权；
6、为投资人获取项目投资建设、经营管理相关文件提供支持。
（三）项目公司与总承包人的职责划分
工程建设原则上按照“小业主，大总包”的模式进行管理，项目业主的职责主要由项目公司承担，但部分现场的质量、安全等管理工作由项目公司和总承包人共同负责。项目公司与总承包人、分标段承包人、设计、监理等参建各方权责明晰、统筹协调、各司其责。
项目公司履行项目法人职责，按照股东、董事会赋予的权责，负责项目建设的融资，总承包合同的履约管理，建设项目进度、质量、安全和投资目标的制定和宏观管理，负责拨付资金，以及建设施工环境、征地拆迁政策的总体协调和指导工作。
总承包人作为项目建设过程的管理实施主体，履行总承包合同约定的职责，负责建设过程的质量、安全、进度和投资的具体管理及其与之合作的勘察设计、施工、材料及设备供应等单位协调和履约管理，负责建设施工与环境的具体协调管理，并接受政府主管部门、项目公司的监督、管理。
（四）项目公司工程管理
在前期工程管理过程中，项目公司多措并举，代表和维护着双方股东的共同利益。
1、实行EPC总价包干，有效控制投资成本
在签订EPC合同时，对工程建设过程中可能存在的风险进行约定分担和规避，明确“除由于不可抗力原因、重大技术标准、重大建设规模、重大建设范围调整、工程主要材料价格重大变化等造成工程费用增减外，不得要求对总承包价格调整”，可以有效控制投资成本。
2、临时用地包干使用，有效控制用地数量
临时占地费用按单列费用供承包人包干使用，数量以批复的初步设计文件概算中临时用地数量为准，单价以发包人与地方政府签订的最终执行价格为准。只有因不可抗力原因，或与初步设计相比重大技术标准、重大建设规模、重大建设范围调整等造成工程临时用地的增加，才可通过变更对包干数量进行调整。
3、引进设计监理，优化施工设计
由于采取EPC模式建设，为保证总承包单位进行设计优化，满足项目业主的功能要求和初步设计的技术标准，在设计单位完成施工图初步设计后，项目公司委托设计监理对图纸进行审查，取消不必要设计，优化不合理设计，对工程建设项目设计阶段和实施阶段的投资进行有效控制。
4、建立工程量清单台账，做好建设费用控制
项目公司委托相关咨询公司进行编制和建立工程量清单台账，总承包人对建立的工程量清单台账进行复核确认，作为工程计量支付的依据。一是减少中间计量的工作量，便于计量支付，加快支付进度；二是有利于编制施工计划，反映工程进度；三是有利于工程变更管理，避免工程量交叉；四是有利于控制项目投资；五是有利于做好工程决算工作。
5、建立变更调配金制度，做好项目投资控制
项目公司在合理分配总承包方合同价时，合理设置变更调配金制度，以确保项目顺利开展，保障项目投资控制。变更调配金的来源主要有施设与初设之间的投资差异、按正常分配专项后总承包合同价的结余、后续工程的变更或合理化建议的结余、总承包统筹管理带来的结余以及其他额外来源。
（五）总承包人具备项目整体管理能力
与传统项目管理模式相比，BOT+EPC模式将发包人分段招标时对各实施阶段增加的管理与实施费用，以及因发包人管理招标的投资增加、竣工日期延长等风险，与总承包人共担，强化风险识别，降低风险等级。同时，该模式下的项目投资管理和成本控制要求更加精细化，以满足投资股东双方的效益目标。
总承包商承担工程项目的设计、采购、施工、试运行服务等工作，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。在项目全寿命期中担当传统招标模式中“建设单位”的角色。EPC工程总承包管理的本质是要充分发挥总承包商的集成管理优势，需要总承包商强大的融资和资金实力、深化设计能力、成熟的采购网络，以及争取施工技术精良的专业分包商的资源支持和有效监控等。
实践中，由于公路收费机制比较完善，拥有良好的市场需求，因此我国已经有大量收费公路BOT项目，在高速公路领域的PPP项目实践经验丰富。而关于收费公路的规范也比较完善。
2004年9月13日，国务院发布《收费公路管理条例》，条例包括收费公路建设和收费站设置、收费公路权益的转让、收费公路的经营管理和法律责任等内容，与一般PPP模式的政策相比，条例属于行政规范，效力层级高，是我国收费公路领域的重要规范，也是收费公路采用BOT模式建设运营的主要依据，但实施过程中也存在暴露部分问题。因此交通运输部负责《收费公路管理条例》的修订，于2015年7月21日发布《收费公路管理条例》（修订征求意见稿）对公众公开征求意见，征求意见稿鼓励社会资本参与收费公路的投资建设，对特许经营公路的收费权、收费标准和收费期限等内容均有详细的规定。《收费公路管理条例》修订施行后，将推动收费公路领域PPP模式的应用。
2008年8月20日，交通部、发改委、财政部发布《收费公路权益转让办法》，对我国境内的收费公路收益权转让进行规范，办法属于部门规章，包括收费公路权益转让条件、收费公路权益转让程序、转让收入使用管理及收费公路权益转让后续管理及收回等内容，对参与收费公路项目投资的社会资本而言，收费公路权益转让办法对于收费公路权益转让事项的规定，规范了社会资本在收费公路项目中的退出机制，对保障社会资本在收费公路项目中的权益具有重要的意义。
2015年2月18日，交通运输部发布《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》（交政研发[2015]26号），在山东、安徽、四川等省开展交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点，方案包括总体要求、主要任务、实施步骤和保障措施等内容，通过试点方案构建项目遴选机制，完善政府与社会资本合作运作模式，创新交通基础设施投融资新机制。
2015年4月20日，财政部、交通运输部发布《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》（财建[2015]111号），实施意见鼓励社会资本通过PPP模式参与收费公路投资建设和运营维护，按照市场化原则由社会资本参与收费公路项目，政府逐步从“补建设”向“补运营”转变，坚持公开透明，规范运作的基本原则，规范收费公路PPP项目的操作流程，并完善公路收费、土地等政策。
高速公路项目是收费公路的领域之一，社会资本参与我国收费公路项目的实践经验丰富，关于收费公路的特许经营的规范比较完善，在政府大力推动PPP模式应用的背景下，随着《收费公路管理条例》的修订施行，社会资本利用PPP模式参与收费公路建设将大有可为。
BOT模式是指社会资本参与基础设施和公用事业项目建设，特定期限内负责基础设施和公用事业项目的运营，向项目法律问题分析社会提供公共服务的一种方式，而EPC是指公司受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的承包。通常公司在总价合同条件下，对所承包工程的质量、安全、费用和进度负责。BOT +EPC模式是指政府向社会资本授予特许经营权，允许其在一定时间内进行基础设施和公用事业建设和运营，而社会资本在基础设施建设和公用事业建设过程中采用总承包施工模式施工，BOT+EPC模式，以EPC总承包商为中心，业主不再有传统项目管理中的控制权。总承包商除接受业主的质量监管外，是项目建设管理的核心层，有足够的自主权。基于我国关于PPP模式的法律规范政策，有必要对BOT +EPC模式在基础设施和公用事业领域的应用的法律问题进行分析。
（一）BOT+EPC模式下的招标问题
首先，项目选择社会资本的方式和适用的法律，目前我国的招标采购领域由《招标投标法》和《政府采购法》分别进行规范。选择社会资本的方式，根据《招标投标法》第三条：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：（一）大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；（二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；（三）使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。”高速公路建设属于大型基础设施，因此必须进行招标，项目实施机构可以采用公开招标或邀请招标方式选择社会资本。而《政府采购法》第二十六条规定政府采购可以采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购和询价等方式进行采购，其中公开招标是政府采购的主要采购方式。而且高速公路PPP项目包括工程建设和运营的内容，政府采购范畴包括货物、工程或服务等内容，因此将高速公路PPP项目纳入政府采购内容中的工程或服务，直接影响高速公路PPP项目选择社会资本的程序的法律的适用。一般而言，高速公路PPP项目的工程部分是整个项目的主要内容，政府引入社会资本的主要目的是兴建高速公路，因此高速公路PPP项目一般政府采购的工程范畴。根据《政府采购法》第四条:“政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。”以及《政府采购法实施条例》第七条：“政府采购工程以及与工程建设有关的货物、服务，采用招标方式采购的，适用《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例；采用其他方式采购的，适用政府采购法及本条例。”政府采购工程项目，若采用招标投标方式的，则适用招标投标法。高速公路PPP项目在我国的实践经验丰富，项目的边界条件、收益水平及融资方式等清晰明确，因此高速公路项目一般采用公开招标的方式选择社会资本。故适用招标投标法的相关规定选择社会资本，若采用竞争性谈判、竞争性磋商等其他方式选择社会资本的，适用《政府采购法》仍存在法律上的障碍，因为高速公路项目一般将使用者付费确定为项目的收益机制，使用者付费的项目一般不涉及政府财政性资金的使用，故不属于《政府采购法》第二条规定的“使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，但政府采购法律规范体系外，其他法律规范对于非招标的采购方式无相关规定，因此如何保证《政府采购法》和《招标投标法》及相关规范的衔接，是我国在大力推广PPP模式的应用的过程中面临的重要法律问题。
其次，项目招标的次数。根据上述分析可知，高速公路PPP项目一般适用《招标投标法》的相关规定，采用招标方式选择社会资本。而在选定社会资本后，社会资本必须选择施工单位进行项目的建设，高速公路项目属于大型基础设施，故依据《招标投标法》的规定，选定项目的施工单位也必须进行招标。即选择社会资本和施工主体需进行两次招标。但根据《招标投标法实施条例》第九条规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”，可以不进行招标。而特许经营，根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。而特许经营适用于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，高速公路项目属于交通运输领域，而且高速公路的经营必须经过政府的许可，因此高速公路PPP项目必须获得项目的特许经营权，因此高速公路特许经营项目可以仅进行一次招标。BOT+EPC模式下，在选定社会资本作为项目的建设运营主体时也确定了项目的总承包方，即选定的社会资本具备项目施工总承包的能力，因此采用BOT+EPC模式的特许经营项目，只需进行一次招标。
综上，我国高速公路适用PPP模式引入社会资本的，一般采用招标方式选择社会资本，而采用BOT+EPC模式的高速公路项目，根据《招标投标法实施条例》的规定，仅需进行一次招标。
（二）高速公路项目的“唯一条款”
实践中，高速公路项目通常具有三种付费机制：一是使用者付费项目公司直接向高速公路使用者收费；二是政府按使用量付费：政府根据高速公路的实际使用量、即车流量向项目公司付费，车流量越大，付费越多；三是政府按可用性和绩效付费：政府根据项目公司提供的高速公路是否达到合同约定的可用性标准来付费，并在此基础上根据项目公司的绩效设定相应的扣减机制。如果项目公司未能保证高速公路达到供公众使用的标准，政府将根据不达标高速公路的长度和数量以及不达标所持续的时间等，从应当支付给项目公司的费用中作相应扣减。由于高速公路项目容易区分确定，因此我国高速公路一般采用使用者付费确保项目收益。而使用者付费机制下高速公路的车流量对项目公司的收入有直接影响，因此政府与社会资本合作的过程中，都对项目的车流量进行约定，而保证项目车流量的重要条款是高速公路项目的“唯一条款”。
唯一性条款是PPP模式下高速公路项目中的重要条款，因为高速公路的收益直接取决于过往车辆的通行量，而且高速公路项目先期投资成本大、回收周期长，如果项目附近有性能和技术条件与本项目类似、但免费或收费较低的可替代路线，将会严重影响项目公司的成本回收及合理收益的获得，从长远来看，不利于调动社会资本的投资积极性。因此，为保证项目建成通车后项目公司有稳定的收入，项目公司在前期需要认真研究路网规划，对是否有可代替的路线以及如果存在这些路线将会对项目收益产生怎样的影响进行详细评估。在合同谈判阶段则要求政府作出相关承诺，即承诺项目期限内不在项目附近兴建任何竞争性的道路，并控制公路支线叉道口的连接，使项目公司保持较高的回报率，以避免过度竞争引起项目公司经营收益的下降。在重庆涪陵丰都高速公路项目中，《项目实施方案》对投资人作出非竞争性承诺，即除招标前国家、重庆市已规划的公路项目外，政府严格控制审批建造与本项目平行、方向相同且构成车辆实质性分流的高速公路，但本项目已达到设计通行能力或出现长期严重堵塞除外，故重庆涪陵丰都高速公路项目有设置唯一条款，对于保障项目的收益回报水平具有重要的保障措施。
（三）BOT+EPC模式项目的监督管理
采用BOT+EPC模式的高速公路项目中，实践中一般由选定的社会资本出资设立项目公司，负责项目的建设运营事项，即社会资本是项目公司的股东，通过行使股东权力实现对项目的管理控制，并通过股权收益分享机制获取投资回报。而且社会资本在被授予项目特许经营权时，同时被确定为项目建设施工的总承包商，因此社会资本也是项目的施工方，负责项目的施工建设。
故在项目的施工建设过程中，社会资本方作为施工主体是项目公司的股东，容易造成项目公司对工程施工建设的质量、进度等事项的监督目标落空，而且政府或其授权的项目实施机构有对项目实施监督的权利，实践中必须综合考虑项目公司股东、公司治理结构和政府监督方式的设置。以重庆市红岩村桥隧项目为例，项目采用BOT+EPC模式，社会资本由融资机构和施工企业组成联合体中标，项目的融资由融资机构负责，其对项目公司实行绝对控股，而重庆市政府授权的重庆城建控股(集团)有限责任公司代表政府出资，施工企业以管理入股，三者组建项目公司，施工企业是项目的施工总承包，负责项目的施工建设，该项目的监督管理主要通过项目公司章程实现，即在项目公司章程中对公司治理机制和表决机制特别约定，以实现对涉及工程质量、进度等事项的监督管理。此外，政府可以通过与项目公司签订特别的监督管理协议，实现对项目公司及项目施工建设等事项的监督管理。
采用BOT+EPC模式的高速公路项目，作为施工总承包的社会资本可能是项目公司的控股股东，在社会资本负责施工建设的过程中，社会资本可能利用控股地位，损害项目公司的利益，给项目公司造成损失，项目公司可以根据《公司法》第二十一条：“公司的控股股东、实际控制人、董事、监事、高级管理人员不得利用其关联关系损害公司利益。违反前款规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。”请求社会资本承担赔偿责任。
（四）高速公路项目期限
PPP项目的经营期限，是指政府授予社会资本运营的期限，在实践过程中，项目期限的确定主要是在政府编制项目实施方案的过程中确定，确定项目期限的主要因素包括：政府所需要的公共产品或服务的供给期间；项目资产的经济生命周期以及重要的整修时点；项目资产的技术生命周期；项目的投资回收期；项目设计和建设期间的长短；财政承受能力；现行法律法规关于项目合作期限的规定。
此外，根据项目运作方式和付费机制的不同，项目合作期限的规定方式也不同，常见的项目合作期限规定方式包括以下两种：一是自合同生效之日起一个固定的期限；二是分别设置独立的设计建设期间和运营期间，并规定运营期间为自项目开始运营之日起的一个固定期限。两种合作期限规定方式的最主要区别在于：在分别设置设计建设期间和运营期间的情况下，如建设期出现任何延误，不论是否属于可延长建设期的情形，均不会影响项目运营期限，项目公司仍然可以按照合同约定的运营期运营项目并获得收益；而在规定单一固定期限的情况下，如项目公司未按照约定的时间开始运营且不属于可以延长期限的情形，则会直接导致项目运营期缩短，从而影响项目公司的收益情况。
在高速公路项目中，根据《收费公路管理条例》第十四条规定：“收费公路的收费期限，由省、自治区、直辖市人民政府按照下列标准审查批准：（一）政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。（二）经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。”故高速公路项目期限一般不得超过25年，国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。重庆涪陵丰都高速公路项目属于国家确定的范围的经营性公路，则该项目的特许期限最长为30年，实际也是30年。而且根据《收费公路管理条例》，高速公路项目的特许经营期限是固定期限。
（五）BOT+EPC模式的借鉴价值
重庆涪陵丰都高速公路项目的成功建设和运营，是重庆市对“BOT+EPC”模式进行的一次有益探索，通过将BOT和施工总承包方式结合，有效地提高了项目公司内部的沟通效率、工程建设进度，工程建设成本也得到有效控制。自此，重庆市高速公路开始了“BOT+EPC”建设模式的广泛应用。通过项目的实施可知，采用BOT＋EPC模式的重庆涪陵丰都高速公路项目具有如下借鉴价值。
1、管理效率的提高
BOT+EPC模式，以EPC总承包商为中心，业主不再有传统项目管理中的控制权。总承包商除接受业主的质量监管外，是项目建设管理的核心层，有足够的自主权。EPC建设模式下的设计、采购与施工界面间的协调工作由传统的外部接口转变为内部接口，加快了现场解决问题的能力。同时，项目公司人员能最大化精简，只需要少部分高素质人员。
2、制衡约束的加强
首先是过程制衡，是BOT+EPC模式下高速公路建设项目注重项目的全寿命周期管理。作为投资主体的业主，负责工程项目的策划、设计、融资、建设管理、运营管理等全过程的工作。
其次是权利制衡，在BOT+EPC模式下组建的项目公司不再像传统模式下的项目公司直接对建设项目进行管理，而是将具体事务转移交给总承包商进行管理，其主要工作转变为质量的监管与确认、设计条件的认可、采购行为的认可、现场的外部协调、费用的确认与重大变更的签认以及提交场地等，从而较好的回避了工程量及费用变更风险。
最后是利益制衡，在BOT+EPC模式下，建设项目中的一些股东同时也承担项目总承包的任务。因此，总承包商在实施项目时会站在业主的角度思考问题，激发其管理动力，充分挖掘其项目管理的潜力，使承包商在项目实施中变被动为主动，在项目管理上有利于项目的整体利益。
（六）BOT+EPC模式主要比较优势
1、在限额以内进行设计、施工、采购，从而更加有效地控制投资，由比较先进的“固定单价”承包模式提高到更加先进的“固定总价”的合同模式。确定项目施工合同的价格，可以较为准确的确定项目成本，从而准确确定项目的特许经营的期限和项目的盈利水平，即保证项目的公益特性，又保证社会资本的合理收益。
2、设计单位与施工单位无缝连接，设计单位作为总承包商的一个部门，在设计阶段与施工单位共同对项目建设提出更为合理的设计方案和施工方案，从而减少施工阶段的设计变更；总承包商作为投资人，为使项目尽快投入运营、产生效益，采取更为合理的施工组织，合理缩短建设工期，尽可能避免“工期马拉松、投资无底洞”的现象；承包人参与到项目实施阶段的项目管理和使用阶段的项目管理，在建设过程中不再单纯追求建设阶段的收益，转而站在工程项目全寿命周期的角度，增加节约投资的动力。
3、总承包商以项目整体利益为出发点，通过对设计、采购和施工一体化管理，对共享资源的优化配置、大型专用设备的提供以及各种风险的控制为项目增值，总承包商对影响工程造价的大宗材料可统一招标采购，从而降低采购成本。
4、总承包商参与项目的运营，会更加重视施工质量，降低运营阶段的养护成本。
5、EPC工程又称“交钥匙”工程，投资方只提出建设方案、标准，不必投入大量的人力、物力到项目管理中。
6、总承包商作为投资人，具有为项目融资的性质，进而分担了传统投资人的投资风险。
7、可以充分发挥总承包单位的统筹协调能力。
注：案例来源于国家发改委