对乡镇集体矿山企业承包合同纠纷几个法律问题的探析
如何正确审理乡镇集体矿山企业承包合同纠纷案件，直接关系到乡镇矿业的发展和农村经济的正常运行。由于此类案件属于民事、经济、行政多头法律法规调整的案件，法学界又长期鲜于论及，客观上给法院审理此类案件带来一定的困难。为此，有必要针对这类案件的特点，结合审判实践作些分析和探讨。
一、此类合同的法律特征
乡镇集体矿山企业承包合同，是指开办乡镇集体矿山企业的乡村农民集体，以提高经济活力和效益为目的，把矿山企业财产交给企业或个人、合伙人，而由企业完成或由个人、合伙人以企业名义完成一定的承包开采经营行为，并明确双方权利义务关系的协议。其承包方式可以是集体承包，也可以是个体承包。与一般的经济合同和乡镇企业承包合同相比，其具有以下明显特征：
1、合同主体的特定性。乡镇集体矿山企业承包合同的发包人，只能是具备法人资格或民事主体资格，且办清采矿有关手续具备办矿民事权利能力的乡镇政府、村委会、社员联户(3户以上)。个体户、个人合伙和私营企业均不能作为发包人。因为，我国目前的乡镇企业有4种形式，即乡(镇)办企业，村办企业，社员联户办企业(农民股份合作制企业)，社员家庭自办企业。前3种属集体所有制企业，后一种则属个体或私营企业。根据《矿产资源法》及其实施细则的规定，采矿主体有3类，一是国营矿山企业，二是乡镇集体矿山企业。三是个体采矿者和私营矿山企业。作为乡村来说只能限于后两类。因此，乡镇集体矿山企业的发包人只能是其开办单位，即乡镇政府、村委会、社员联户，而不包括个体采矿中的个体户、个人合伙和私营矿山企业。乡镇集体矿山企业承包合同的承包人，也只能是行使采矿权的企业本身或以该企业名义行使采矿权的个人、合伙人。因为从民法理论上讲，采矿权乃是对国家允许其开采的自然资源享有占有、开采和收益的权利，实质上是一种使用权。只有对自然资源享有使用权，才可依法实行承包经营。可见，拥有采矿权是拥有此类合同承包经营权的前提。而此类合同采矿权的拥有者，从矿产资源法特定的采矿主体看，则只能是“乡镇集体矿山企业”。至于该取得采矿权的企业是由集体或个体承包，由于都是对整个企业法人的承包，都是以整个企业的名义对外进行开采经营活动，承包人无论是集体或个体，均只是根据承包合同的授权，作为该企业的法定代表人或委托代理人行使该企业的开采经营权，并不改变该企业特定的采矿主体资格，因此说，这均是符合法律所规定的。
2、合同标的的二重性。作为乡镇集体矿山企业承包合同标的的矿山企业财产，是由两部分组成的：一部分是属于举办该企业的乡或村范围内全体农民集体所有的企业财产;另一部分则是与矿产资源国家所有权有关的采矿权，这是由县级以上地方政府及其矿管部门代表国家出让给乡镇集体矿山企业的。由于采矿权亦是有价值的财产，同样也应作为乡镇集体矿山企业的资产。而一般的企业承包合同的标的，则无此二重性。[page]
3、合同内容的多元性。一方面，从权利义务的性质看，合同标的的二重性也导致了合同权利义务的多元性。承包方不仅对办矿者交给的企业财产享有承包经营权，而且对国有矿产资源亦享有开采经营权。具体说，承包方既有对办矿者交的企业财产享有占有、使用和收益的权利，又有向办矿者上缴利润，并接受其管理监督等义务。同时，承包方既有对国有矿产资源享有占有、开采和收益的权利，又有向国家上缴资源税、资源补偿费，并接受国家、地方政府及其矿管部门指导、监督和管理等义务。另一方面，从调整的法律、法规看，合同权利义务亦存在着多元性。其既有由民法、经济法调整的权利义务，又有由矿产资源法规调整的权利义务;既有由国家法律、行政法规和部门规章调整的权利义务，又有由地方性法规和规章调整的权利义务。
二、此类合同的效力确认
根据此类合同的上述法律特征，在确认其法律效力时，笔者认为应从有利于矿业发展、有利于矿产资源开发、利用和保护的总原则出发，结合有关法律法规的规定进行分析。具体应注意以下几个方面：
1、发包人是否具备发包资格。乡镇集体矿山企业承包合同的发包人，只能是具备法人资格或民事主体资格，且办清采矿有关手续具备办矿民事权利能力的乡镇政府、村委会、社员联户。以乡镇政府设立的企业管理机构为发包人的，其发包行为可视为乡镇政府的行为。乡镇集体矿山企业本身则不能作为企业对外承包的发包人，而只能作为企业内部承包的发包人。因为企业内部承包，从法律上讲，仍是企业自身的经营行为，并不改变企业特定的采矿主体资格。但在企业对外承包中则不然。由于企业本身是采矿主体而非办矿者，若将国家授权给其行使的采矿权通过发包形式，全部或部分转移给第三人，则实质是一种私自转让采矿权的行为，这与矿产资源法规定的采矿权只能由县级以上地方政府及其矿管部门代表国家授予的规定是相悖的。同时也违反了不少地方法规有关采矿权不得转让的规定。因此其对外签订的承包开采合同应确认无效。个体经营者和私营企业投资者，既无权作为乡镇集体矿山企业的发包者，也不能作为个体矿和私营矿山企业的发包者。因为其是以自己投资、自己劳动或雇工劳动为主要特征的，其既是个体矿和私营矿山企业的办矿者，但同时又是个体矿和私营矿山企业的采矿主体，若将所开办的个体、私营矿发包给他人，显然也是将国家授权给其行使的采矿权私自转让给他人，因此其所签订的承包开采合同也应确认无效。
2、被承包的集体矿山企业是否具备开办条件。乡镇集体矿山企业作为发包和承包对象所应具备的开办条件，既包括有开采范围内必要的地质矿产资源资料、矿界图件和开采方案;也包括有与申请开采规模相适应的资金、技术力量和设备;还包括有必要的安全措施、矿产资源保护和环境保护措施;以及有完备的采矿手续和齐全的证照等。凡未办清采矿有关手续(采矿许可证、营业执照、税务登记)，或虽办清采矿有关手续，但实际并不具备开办条件的企业，不能作为发包和承包对象。如有的只领取几本采矿许可证，但实际一无资金，二无技术、三无设备等，就将矿山企业发包给个人或合伙人，按吨提取利润。此做法在有些地区还相当流行。这实际上是种变相出卖、出租采矿权的行为，属《矿产资源法》第3条第4款所禁止的，这种承包开采合同只能确认无效。又如有的既无采矿许可证，又不具备实际办矿条件，直接将赋存于本行政辖区范围内的矿产资源发包给个人或合伙人开采，并提取利润。这实际上又是一种变相出卖、出租矿产资源的行为，也是矿产资源法所禁止的，这种承包开采合同也应确认无效。[page]
3、合同内容是否合法。承包开采合同的主要条款，若违背法律和矿产资源法规，或超越批准开采的经营范围，或双方的约定损害国家和社会公共利益的，应确认合同无效。例如，双方约定在重要的工程、道路、河流、国家保护区所禁止的范围内承包开采的合同;双方约定的条款有意规避县级以上地方政府、矿管部门等监督和管理，必将造成破坏性开采的合同等，均应确认无效。若合同的个别条款虽然违反法律和矿产资源法规规定，但不影响其他条款法律效力的，可确认个别的违法条款无效，其余条款有效。
4、合同转包、转让是否经原发包方和原审批发证机关同意。一般的乡镇企业承包合同的标的不包括采矿权，只要经企业所有人即发包方同意，承包方即可将合同转包或转让给第三者。但对于乡镇集体矿山企业承包合同来说则不然。由于此类合同的标的具有二重性，即包括采矿权。采矿权只能由国家出让而不能由企业转包、转让。但若经原审批发机关同意，则可视为国家出让。因为，原审批发证机关是有权代表国家授予采矿权的机关。例如，《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》第19条规定：“持有石油、天然气开采许可证的企业，可以划分一部分采区工作承包给其它单位，但必须向登记管理机关备案。”这一规定也表明，采矿权要伴随合同转包而转移，则必须经原登记管理机关的同意。尽管目前其他矿产资源法规均无此规定，但笔者认为，只要经原审批发证机关同意，则可从有利于矿业发展、有利于矿产资源开发、利用和保护的总原则出发，确认该合同有效。
三、此类纠纷的主管问题
司法实践中，对不触犯矿产资源法规处罚性条款的此类合同纠纷应由法院受理问题并无异议。但对触犯了矿产资源法规处罚性条款的，是否由法院受理问题则存在着认识分歧：
第一种观点认为，应先由行政处罚机关受理，不服行政处罚的再向法院起诉。因为矿产资源法明确规定：擅自开采、越界开采、买卖出租或经其他形式转让矿产资源的，买卖出租采矿权或将采矿权用作抵押的，其处罚机关是县(市)人民政府或其授权的矿管部门;违反矿产品统购统销规定的处罚机关是工商行政管理机关;破坏性开采的处罚机关是省矿管部门。同时，矿产部还颁发了专门的行政处罚办法。因此，法院无权受理此类案件。第二种观点认为，只要是平等主体之间民事权益之争或经济合同纠纷，法院就有权主管。乡镇集体矿山企业承包合同纠纷亦属平等主体之间因合同引起的纠纷，法院自然应当受理。第三种观点认为，应实行分开主管的原则。在同一纠纷案件中，属触犯行政处罚性条款的，可通过司法建议或案件移送的方式，由行政处罚机关主管;属合同的效力确认及民事权益争议的处理，可由法院直接主管。这样做既有利于国家矿产资源的保护，又有利于当事人合法权益的保护。[page]
笔者同意后一种观点。因为，即使合同触犯了行政处罚性条款，行政处罚机关也只能对行为人进行责令赔偿、没收、罚款、吊销采矿许可证等行政处罚，至于案件中的合同效力确认问题，行政处罚范围之外的民事权益争议的处理问题，则是行政处罚机关无权解决的，只能由法院处理。例如，一乡镇政府诉王某承包经营煤窑合同纠纷案，因发包方未办清采矿有关手续，致使承包期间所开采的5000多吨煤属擅自开采。对此案行政处罚机关只能依法没收其采出的矿产品及违法所得，并处予罚款。除此之外，本案还存在承包方开凿80多米巷道的工程劳务费需向发包方结算问题，发包方预支的1万余元材料费有待承包方偿还问题。如果法院只简单地将此类案件拒之门外，则发包、承包双方的民事合法权益就得不到保护。
四、此类案件的法律适用
由于我国目前并无专门调整乡镇集体矿山企业承包合同关系的法律、法规，所以在处理此类合同纠纷案件时，只能适用现有的有关法律、法规。具体的一是《民法通则》，二是《经济合同法》，三是有关农村乡镇企业承包合同的法规、规章和司法解释。目前主要有，国务院颁布的《乡村集体所有制企业条例》、农业部颁布的《乡镇企业承包经营责任制规定》、最高人民法院《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》。四是有关矿产资源法规。目前主要有《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《违反矿产资源法规行政处罚办法》、《矿产资源监督管理暂行办法》，有关矿产资源的地方性法规、规章。五是其他诸如工商、税务等部门的有关规定。这些都是当事人在签订和履行乡镇集体矿山企业承包合同时所必须遵循的，也是我们处理此类合同必须适用的。
这里值得指出的是，在适用现有的矿产资源法规时，要充分注意有些规定已滞后于实践需要的问题。例如，目前有的乡镇集体矿山企业因资金不足而改组为股份制企业，这是建立现代乡镇集体矿山企业制度的有益探索。其既符合《股份制企业试点办法》的规定，亦符合《乡村集体所有制企业条例》的规定。但由于采矿权亦是有价财产，并寓于矿山企业财产之中，所以在购买一个矿山企业的股权时，同时也就购买了它的采矿权。矿山企业股权的转让导致采矿权的转让。这又有悖于矿产资源法规关于采矿权不得买卖、转让的规定。如果我们简单地适用矿产资源法规确认其无效，无疑将直接影响到乡镇矿业的稳定和发展，也极易损害股份制企业中发包方、承包方、投资方的利益。所以，我们在适用现有矿产资源法规时，务必慎重，切不可机械地套用。[page]