焦点分析：民事检察监督如何抗诉多改判少？

——《新时代民事检察》系列报道

>> 广东省人民检察院副检察长出庭支持抗诉的诈骗案获得法院支持  资料图

我国审判程序实行“两审终审制”，而审判监督程序则是一项重要的对生效裁判文书“纠错”的特别程序。但是，这两者之间似乎一直存在着某个瓶颈。

2007年民事诉讼法的修正及2008年最高人民法院有关审判监督程序司法解释的发布，标志着我国对审判监督程序已经有了较为详细且具有可操作性的规定。

2012年“大修”后的民事诉讼法对审判监督程序包括检察院的民事检察监督作了重大调整，并将“法定的”民事再审事由从之前的五项扩展为十三项，从此迎来了审判监督程序的“春天”——审判监督程序已经成为一种普遍适用的诉讼程序，因此业界又把这一特别程序称为“准三审终审制”。

申请再审与裁定再审

（一）最高法院2016～2019年再审审查数据。

1.案件数量。

根据裁判文书网上发布的裁判文书的数据统计，2016～2019年最高人民法院审理的再审审查案件数量如下：2016年1647份，2017年2329份，2018年4069份，2019年4421份，申请再审案件数量呈逐年递增趋势（图表一）。

图表一

2.裁定再审比例。

2016年裁定再审案件225份，再审率13.66%；2017年裁定再审案件385份，再审率16.1%；2018年裁定再审案件525份，再审率12.9%；2019年裁定再审案件436份，再审率9.86%（图表二）。

图表二

（二）高级法院2016～2019年再审审查数据。

我国实行二审终审制，决定了申请再审案件大多集中在高级人民法院。因此，我们从对高级法院的案件数量进行分析入手即可对全国的再审情况有一个宏观的了解。

1.案件数量。

2016年再审审查案件26872份，2017年57059份，2018年66702份，2019年99072份。

2．裁定再审比例。

2016年裁定再审案件2982份，再审率11.10%；2017年裁定再审案件10648份，再审率18.66%；2018年裁定再审案件8695份，再审率13.04%；2019年裁定再审案件11292份，再审率11.4%。

（三）四川高院2016～2019年再审审查数据。

我们在全国高级人民法院中，抽取了四川省高级人民法院来观察再审案件在部分法院中近年来的发展状况：

1.案件数量。

2016年再审审查案件1647份，2017年4397份，2018年5043份，2019年7642份。

2.裁定再审比例。

2016年裁定再审案件377份，再审率22.89%；2017年裁定再审案件984份，再审率22.38%；2018年裁定再审案件552份，再审率10.95%；2019年裁定再审案件838份，再审率10.97%。

由此可见，再审审查案件数量从最高法到全国高级法院，再到个别高级法院呈逐年增长的趋势，而再审率却呈逐年下降的趋势。我们发现高级法院再审审查的案件数量也已经远远超过了二审案件，例如2019年四川高院发布再审审查裁定书为7642份，而发布二审案件裁判文书为1363份（含管辖权异议）。

提出抗诉与法院改判

2012年修订后的民事诉讼法赋予了人民检察院对发生法律效力的民事裁判通过抗诉或再审检察建议的形式行使检察监督的权力：

一是最高人民检察院对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民检察院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有再审情形的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉。

二是地方各级人民检察院对同级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有再审情形的，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议，并报上级人民检察院备案;也可以提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。

由于人民检察院目前并未建立对外公开的案件数据网，我们很难得知检察院民事检察案件的审查数据，但根据检察院提出的抗诉案件人民法院“应当再审”这一强制性规定，我们可以通过分析民事审判监督程序中民事抗诉案件的数据情况，来了解检察院提出民事抗诉案件的情况。

民事抗诉案件在最高法院和高级法院再审案件的占比和判决情况：

（一）全国：最高检察院抗诉案件在最高法院再审案件中的占比。

2017年，最高法院发布再审裁判文书253份，其中抗诉案件22份，占比8.7%；

2018年，最高法院发布再审裁判文书330份，其中抗诉案件24份，占比7.3%；

2019年，最高法院发布再审裁判文书270份，其中抗诉案件32份，占比11.9%。

（二）省级：省级检察院抗诉案件在高级法院再审案件中的占比。

2017年，全国高院发布再审裁判文书4855份，其中抗诉案件722份，占比14.9%；

2018年，全国高院发布再审裁判文书5509份，其中抗诉案件683份，占比12.4%；

2019年，全国高院发布再审裁判文书5539份，其中抗诉案件710份，占比12.8%。

（三）四川：省检察院抗诉案件在四川高院再审案件中的占比。

2017年，四川省高院发布再审裁判文书531份，其中抗诉案件13份，占比2.4%；

2018年，四川省高院发布再审裁判文书605份，其中抗诉案件18份，占比2.8%；

2019年，四川省高院发布再审裁判文书564份，其中抗诉案件18份，占比3.2%。

（四）特点：检察院抗诉案件支持率低于法院再审案件改判率。

通过实证分析研究发现，检察院在办理向人民法院提出的抗诉、再审检察建议的案件，不仅提起抗诉比率下降，而且人民法院对检察院提出抗诉案件的改判率较低。

按说，随着当事人在终审判决之后向人民法院申请再审案件数量的增加和经人民法院审查后裁定进入再审的比率下降，那么，从常理上讲似应出现当事人转而向人民检察院申请抗诉的案件呈增长趋势。然而实际的结果是：检察院向法院提起抗诉的案件数量并没有发生明显变化。

同时，实证研究发现，人民法院对检察院提出抗诉案件的改判率较低。检察院向法院提起抗诉的案件，经人民法院审理后改判的大都维持在50%左右，这一特点在最高法院再审改判和抗诉改判案件中尤为突出。

通过对裁判文书的分析，2017～2019年最高法院自己裁定再审的案件平均改判率为88.9%，而同期最高检抗诉案件在最高法院的改判率仅为51.6%，明显低于法院自己裁定进入再审程序的案件，从而引发出这到底是检察机关抗诉案件的精准度不高还是审判机关对来自“隔壁公司”的抗诉有一种天然的排斥心理的臆想。

记得20年前的最高法院机关报《人民法院报》曾刊登一篇题为《对民事检察抗诉案件“三多一低”现象的法律思考》的文章。作者通过对Ｓ省检察机关对人民法院已经发生法律效力的民事案件的判决、裁定依照审判监督程序提出抗诉的案件依照审判监督程序进行审判的结果，显现“三多一低”的特点：抗诉案件逐年增多、当事人的讼累和法院的司法成本增多、再审案件超审限的增多、抗诉案件改判率低。简言之，检察机关对民事生效裁判的抗诉案件数量在逐年增多，在再审案件中所占的比例在逐年增大，可这些抗诉案件经过人民法院再审后的“改判率”并没有“同步上升”。司法统计显示，８年间，S省检察机关对人民法院的生效民事裁判提出抗诉的案件总数2290件，人民法院审结2166件，其中改判399件，占结案总数的18.42％；同期人民法院进入审判监督程序的案件（含抗诉案件）总数为31660件，审结30498件，其中改判的为5950件，占结案总数的19.51％。

如果说20年前在（提起抗诉）尚无明确法律规定的情况下，检察院对生效民事裁判提出抗诉后的改判率低于法院自己决定再审案件的改判率尚情有可原的话，但20年后，民事诉讼法已作过两次修改，相继扩展了检察监督的范围（由审判活动扩展到整个民事诉讼）、强化了检察监督的手段（有抗诉、检察建议、再审检察建议），检察院提出抗诉的改判仍然低于法院自己决定再审案件的改判率，就值得研究：到底是民事检察监督质量有待提高，还是法院在对抗诉案件是否裁定进入再审有一种本能的厚此薄彼心态？不得而知。

理论研究与司法实务

（一）纠正错误裁判，推动司法公正。

任何一种制度都会有缺陷，而任何一种制度的缺陷都可以想办法进行补救。虽然我国实行二审终审，但生效裁判即便是调解结案的也不乏有错案的发生。因此，民事诉讼法以及司法解释专章设置了民事审判监督程序，旨在对生效裁判进行纠错，并对再审事由和程序作出了详细的规定，让当事人的纠错申请有了较为清晰的途径。

民事诉讼法规定申请再审原则上应当向上级人民法院申请，只有双方当事人均为自然人或人数众多可以自愿选择向原审人民法院申请再审，这就在管辖上的设置保障了再审程序的公正性。同时法律还规定了上级法院对下级法院的无限纠错权和本院发现错误的自我纠错权，这让再审纠错不局限于当事人申请这一个层面。

为了避免对生效判决的纠错不局限于法院系统内部，民事诉讼法又规定了人民检察院的抗诉权和检察建议权，虽然最终审判权依然归人民法院，但就发现冤错案的环节赋予了当事人向法院以外的司法部门的救济权。

因此可以说,国家关于审判监督程序本身是切切实实地能够让人民群众感受到公平正义的一种制度设计，对推动我国法治化建设让司法审判系统更趋完善是不可或缺的。

（二）强化审判监督，坚持同案同判。

我国虽然不是判例法国家，但由于地广人多且法律的滞后，实践中出现了大量法律规定不明确而人民法院客观上存在“同案不同判”的现象。为了对此进行规范，最高人民法院通过发布指导案例的形式对各级人民法院审理类似案件的审判思路进行统一。

根据《最高院人民法院关于案例指导工作的规定》第七条规定，最高人民法院发布的指导性案例，各级人民法院审判类似案例时应当参照。最高法院近几年发布的指导案例中民事案件部分，再审案件占据相当大的比例。

最高人民法院近五年来发布民事指导性案例47个，其中再审案件19个，占比40%；而在最高法院发布的具有参考意义的普通典型案例中，再审案件的比例亦达到了10%。而实践中，鉴于再审案件大都由上一级法院进行审理，因此在某个争议问题上，再审案件本身便起到了上级法院对下级法院的一种更为权威的指导作用。

实证分析与法律思考

（一）法院的困境：人少案多任务重。

申请再审案件数量的逐年增加已经是一个客观事实，法院面临极大的审判压力，现今很多地方高级法院已经出现了全院法官（包括综合管理部门的法官）都在办理申请再审案件的“盛况”。

由此，我们似乎有充足的理由认为，从近几年下滑的再审率来看，我们并不认为这是生效判决“质量提升”的后果，恰恰相反，这也许是再审审查案件审判“质量下滑”的反映！由于人少案多的局面导致许多错误判决得不到纠正，大量不愿服判的当事人只能涌向检察院抗诉或走上漫长的申诉、信访之路。这一亟待解决的问题，相信最高人民法院能够通过直面问题的方式设计解决思路。

（二）检察院的困境：转型之后压力大。

1．事实上的“下抗上”，凸显制度缺陷。

虽然民事诉讼法和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》对于检察院的抗诉权都明确规定了最高人民检察院、上级人民检察院对生效裁判发现存在再审情形的可依法提起抗诉。但这些法律和司法解释又同时规定当事人申请抗诉只能向作出生效裁判法院的“同级”检察院提出，经同级检察院认为符合法定的抗诉情形时再上报给上级检察院审查决定是否正式向与上级检察院“同级”的法院提出抗诉。

显然，这样的制度设计首先使有权提出抗诉的检察院面对的是一起大概率已经上级法院再审审查后“裁定驳回再审申请”的案件，这就势必使检察院的办案人员在心理上底气不足！

笔者所在的律师团队曾经走访过一些市级检察院，有的检察院几年来没有提起过一起抗诉案件，一个民事检察部门三四个检察官，每年的“工作成果”也就提起三四个“再审检察建议”。这个现状似乎说明：民事诉讼法规定的“上抗下”制度已经形同虚设——这也许正是许多检察院抗诉案件寥寥无几的根本原因。

2．三个月的法定期限，根本无法结案。

尽管民事诉讼法规定了检察院审理民事检察案件的审理期限为三个月，可事实上大部分案件的审查期限需要一年以上。因此，不少检察院在受理当事人的抗诉申请后，通常会给当事人出具《受理通知书》，“与此同时”或“时隔不久”当事人便又会收到一份以“需要调阅卷宗”为由的《中止审查告知书》，而这一“中止审查”就犹如“终止审查”一般，往往遥遥无期甚至石沉大海——以致有的非常执着的申请人哪怕是把所有案件材料都全部提交给检察院时，检察院也会以种种由头持续“中止”。此外，许多检察院出具的《受理通知书》和《中止审查告知书》中都没有承办检察官的姓名和联系方式，让当事人陷入沟通无门只能被动等待的困境。

3．专业知识缺乏，难以释法说理。

抗诉程序是当事人寻求司法救济途径中的最后一条途径。根据法律和司法解释的要求，如果检察院认为当事人的抗诉理由不符合再审条件，检察院有义务对当事人做好息诉服判的工作——显然，这样的工作主要指与当事人的沟通和《不支持监督申请决定书》中的释法说理。

笔者发现，不少检察院的《不支持监督申请决定书》基本上就是摘抄的原审判决或裁定书中的裁判理由，对当事人申请抗诉的理由极少进行有针对性的正面回应和说理。如此经历了漫长的等待又基本无沟通的申请抗诉审查期后，难以让人真正的从心理上息诉服判。

（三）观察与思考：再审率与改判率。

通过以上分析不难发现，如果说2007年民事诉讼法确立申请再审案件的级别管辖“上提一级”之后，人民法院面对“井喷”式增长的申请再审案件的裁定再审率和再审改判率居然呈“由高到低”不断下降的趋势的话，那么，自2012年民事诉讼法确立对驳回再审申请的案件可以向人民检察院“申请抗诉”制度之后，人民法院这个“再审率”和“改判率”则已呈“急剧下降”的趋势。

迄今为止，笔者无法从官方渠道得知检察机关对发生法律效力的民事裁判提出检察建议以及人民法院据此裁定再审的情况——即使在最高人民法院连续两年向全国人大所作的工作报告中，分别都有一处提到了“检察建议”，但并无具体数据更无典型案例，似乎只是一种应景式的点缀：2018年工作报告称，依法接受检察机关诉讼监督，依法审理检察机关提起的抗诉案件，认真对待检察建议，共同维护司法公正；2019年工作报告再称，依法接受检察机关诉讼监督，认真审理检察机关对生效裁判提出的抗诉案件，及时办理检察建议，共同维护司法公正……

由此似乎可以推定，在检察机关十分看重并作为履行法律监督职责重要利器之一的检察建议，在人民法院的审判监督程序中并未引起足够的重视。其原因，是否与立法上对生效裁判在“申请再审”的基础上再次增设了一项司法救济渠道（可以“申请抗诉”）而让法官们产生了即使“驳回再审申请”你还可以向检察院“申请检察监督”的“甩锅”心态，因缺乏实证研究数据支撑，不好妄言。但从2019年5月4日最高人民法院发布的《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》宣布高级法院管辖第一审民事案件诉讼标的额提高至50亿元以上分析，事实上意味着最高法院将更加重视高级法院的纠错、指导职能，“准三审终审”格局初步呈现的现象来看，似乎已经默认了一个客观事实：申请再审的案件数量逐年增加，再审率却在急剧下降的！

为什么会出现这种现象？笔者分析认为，与立法制度的先天不足和司法适用的无章可循有关——尽管修订后的民事诉讼法在增设“申请再审”制度的同时，在第二百条中规定了人民法院对当事人的再审申请“应当再审”的十三种法定情形，但并未规定人民法院对“再审申请”应当如何“进行审查”以及对本应“进入再审”却因种种原因被“裁定驳回”的司法救济措施。

笔者所在的律师团队通过不同渠道和不同级别的法官那里了解到，当“审查是否再审”的法官作出“驳回再审申请”的裁定后，即使以后发现这个“驳回裁定”不当也不会承担责任（提审或指令再审后又“维持原判”的亦同）。

难怪在2020年5月召开的十三届全国人大三次会议期间，来自乾坤律师事务所的法蒂玛代表提出了包括“完善最高法院、高级法院再审案件审查方式”等在内的六项建议，很快，5月27日就收到了来自最高人民法院办公厅的《感谢信》，旗帜鲜明地表示在今后的工作中将“认真研究采纳”。

当然，最高法院会如何“研究采纳”这位全国人大代表有关“完善再审案件审查方式”的建议，作为提议的律师代表和普天之下的律师群体都在拭目以待。

（作者系四川明炬律师事务所律师）