如何理解46号文中的“适宜由中小企业提供”
作者：罗帆
关于专门面向中小企业预留采购份额，《政府采购促进中小企业发展管理办法》（财库〔2020〕46号文，以下简称《管理办法》）四次提到“适宜由中小企业提供的”。部分政府采购从业人员认为，实务操作层面很难衡量何为“适宜由中小企业提供的”。对此，《中国招标》杂志社采访了业内人士。
一位专家指出，预留采购份额专门面向中小企业采购，其实有两种实施方式。一种是主管预算单位统筹安排，另一种是采购人针对单个采购项目或采购包自行预留。这是探讨本话题的最基本前提。
天津城建大学副教授李德华认为，《管理办法》第六条第二款仅概括规定了“适宜由中小企业提供的”的五种除外情形，而没有赋予采购人对五种情形之外的情形作出选择的权力，由此可见，一个项目是否属于“适宜由中小企业提供的”，实际上已经由《管理办法》明确下来，采购人并无自行判断的余地。因此，“适宜由中小企业提供的”实质上可以理解为除外情形之外的所有情形，采购人对其均应遵循《管理办法》规定，在采购中为中小企业预留份额。其原因有三，一是，《管理办法》第六条第三款明确规定“除上述情形外，其他均为适宜由中小企业提供的情形”，以文义解释的角度来看，就是指排除以上五种情形，其余均为适宜由中小企业提供的情形。二是，《管理办法》第六条第二款第五项授予省级以上人民政府财政部门规定其他情形的权力，省级以上人民政府财政部门可以根据自身的情况作出特殊化的规定，这一条款一般情况下已经足以在扶持中小企业与保证采购质量之间维持平衡。三是，财政部出台《管理办法》的目的就是发挥政府采购的政策功能扶持中小企业发展，如果不这样解释，采购人可能会采用各种理由规避这一条款，反而不利于扶持目的的实现。
但是，在实际操作中，各地中小企业的发展情况也有所不同。比如“长三角”“珠三角”的中小企业经营规范程度、内部管理制度都比较完善，适合承接政府采购项目的范围就比较大。一些商业发展欠发达地区的中小企业，可能承接政府采购项目存在困难，故而有业内人士认为，“适宜由中小企业提供的”存在三种理解。
“专门面向中小企业预留采购份额，分为适合、不排斥、不适合三种情形。”宁波大学科学技术学院法律系讲师余寅同提出，如果项目适合由中小企业提供，采购人需要框定哪些项目必须由中小企业承接或中小企业参与采购活动可以获得加分。如果不适合由中小企业承接的，采购人应阐明原因，且在得到主管预算部门的认可后，可以不面向中小企业展开采购活动。还有一种情况，在主管预算部门统筹安排之外，采购人对单个采购项目或者采购包具有一定的自由裁量权，可自行安排是否面向中小企业采购，也就相当于“不排斥”中小企业。所以，“适宜由中小企业提供”并不是整齐划一的规定。《管理办法》第六条中“可不专门面向中小企业预留采购份额”中的五种情形，实际上是全国层面具有普遍性的、确实不适合面向中小企业的情形。
还有专家指出，采购项目是否“适宜由中小企业提供”，不应仅以一个维度去衡量。四川省财政厅综合处副处长吴正新认为，《管理办法》第七条是以“200万元以下的货物和服务采购项目”“400万元以下的工程采购项目”的金额作为划分标准的。实际上，还可以根据地域特性、行业特性出台指导性目录，将适宜由中小企业提供的项目具体化。
李德华也表示，针对哪些属于“适宜由中小企业提供”的采购项目推出指导目录是有必要的，以便为主管预算单位、采购人以及广大中小企业作出更明确的指引。而且，指导目录不一定仅正面规定哪些属于“适宜由中小企业提供”，还可以从负面明确哪些项目不适宜由中小企业提供，即可以在指导目录中区分应当、建议、不建议与禁止四类项目。“指导目录不必上升到部门规章的层级，可以以财政部规范性文件或者行业协会的自律文件形式发布。”吴正新建议。