章程制度谁来定？—— 国有企业各类章程制度决策权限界面梳理
企业开展经营管理工作，需要以章程制度为引领，强调以制度作为公司运行的基本框架。
但一家公司的制度上到公司章程，下到各类实施细则，林林总总数十甚至上百项，层级不一，内容各异，相互衔接，相互作用，且均需要公司各级治理主体决策审批通过后，才能发挥效力，规范公司运行中的各类事项。
因此，就形成了公司治理的一大类基本权限事项——章程制度类决策事项。
具体地说，就是“定规则”。
要通过对公司制度的层级划分，形成各级制度和各级决策主体的匹配关系，明确每一项制度应当由谁决定，从而清晰权限界面，让相关事项的管理合法合规又精简高效。
这一问题看似简单，若是问一家企业的负责人：“您知道公司的某项具体制度应当怎么制定么？”，多数企业的领导都能答得上来；但若是要系统法问：“公司制度制定的基本逻辑是什么？公司的各类制度都有哪些？应该由谁决定是最合适的？”就没有那么简单了。
这个问题的本质，实际上涉及到了公司从股东会（或控股股东方）到董事会，从董事会到经理层的层级授权问题，是划分授权界面的一个重要议题。
实际上，对公司章程制度类事项，只要记住如下三招：
①股东（大）会定章程；②董事会定制度；③经理层定规则。
（1） 股东会定章程
《公司法》第三十七条第（十）款规定：“股东会行使以下职权：……（十）修改公司章程；……”
《公司章程》是公司股东共同一致的意思表示，是公司组织和活动的基本准则，是公司的最高宪章，也是公司成立的基础和赖以生存的灵魂。
《公司法》明文规定了《公司章程》的决定权限在股东（大）会，因此在章程的草案拟定、修订的过程中，董事会仅具备审议制订的权限。
具体应按如下程序开展：
董事会不能直接对章程的修订进行决策，背后也蕴含着管理学上的原理。
董事会作为股东会的代理机构，其自身的运行本身就应当按照章程约定的各项规则开展，如果由董事会对章程的制定与修订直接进行最终决策，就会造成运动员和裁判员成为同一个人的窘境。
董事会想要做任何事情，直接修改章程即可，最终导致权力无限扩张，导致股东权益受损、国有资产流失的风险。
因此，公司章程一定要由股东会进行决策。
（2） 董事会定制度
《公司法》第四十六条第（十）款规定：董事会行使以下职权：“……（十）制定公司的基本管理制度；……”
除了公司章程之外，公司运行还需要大量的基本管理制度保驾护航。
为了保证公司运行的效率，此类基本制度的管理权限应该留在董事会一级，即由董事会对其进行决策审批。
具体应按如下程序开展：
既然公司基本管理制度由董事会定，那么究竟什么制度算是“基本”制度呢？一般来说，公司的基本管理制度是公司对于人事、财务、经营事项等重大事务的管理规定。
常见的基本管理制度如下：
除上述还包括公司各类议事规则（含董事会议事规则）、关键制度等。
如果要用概括性的描述，所谓“基本”管理规则，应具备原则性强、意义重大、覆盖面广三大特征，只有具备上述特征的制度，才值得由董事会来决策审批。
虽然上述原则说起来简单，但实践中很多国有企业不能有效履行董事会“制定基本管理制度”的权限，往往会导致两种问题：
1、是董事会不作为，凡事看上级。
很多国有企业，特别是集团管控比较严格的二级、三级企业，在制定内部管理制度时往往束手束脚，不敢依法行权。
这类企业上到干部管理，下到市场经营都要结合上级单位的有关制度制定。
具体到执行环节，就是把上级单位的有关制度拿来照抄一遍，然后由董事会简单举手表决，就全票通过实施。
还有一些企业干脆就在流程权限上直接放弃制度制定权，只要涉及自己“拿不准”，或者“不好管”、“不曾管”的相关制度，就把原本属于董事会的权限交由上级集团或国资监管机构审批。
例如涉及高管聘任的规章制度，无论是公司法、公司章程还是国企经理层成员市场化改革的要求，均明确指出要坚决落实董事会对高管聘任解聘、开展考核、兑现薪酬的各项权限。
这背后就必然涉及高管人员的《管理办法》《薪酬/考核管理办法》等多项重大管理制度。
但由于很多国有企业高级管理人员长期以来都由上级直接“任命”，企业董事会就本着“多一事不如少一事”的原则，干脆不制定相关制度，直接简单规定为“按照集团公司/上级国资监管机构规定执行”，把皮球踢给上级。
以上做法表面上看起来符合集团管控要求，但实际上却容易导致制度僵化，脱离企业管理实际和管理需要，甚至有违法之嫌。
究其根本，就是因为董事会“形同虚设”，在自身的法定权限内不敢做出实质决定，只走个形式，导致公司基本制度与管理实际脱钩。
要解决上述问题，一是要在于严格落实《公司法》的相关规定，强调董事会依法对公司基本制度进行审批的权限，并匹配必要的流程；二是要严格将股东（大）会或控股股东方（国有独资公司依法可不设股东会，由国资监管机构履行股东职权）的章程制度类管理权限限制在“定章程”这一件事上，要求除了公司章程外的其它制度，董事会必须依法依规完成审批决策，并建立有关的检查制度；三是要兼顾公司基本制度的内容与集团管控的衔接，做到在关键制度的具体制订过程中，深入领会上级制度文件中的管控原则，在此基础上结合公司实际制定规则，而非僵化地照搬上级的管控要求甚至规章条目。
2、是董事会事无巨细，遇事都要管
除了上述“不敢管”、“不想管”的问题，还有一些国有企业董事会对于公司管理制度“管太多”、“管太细”。
例如有的国有企业，连员工考勤、部门考核等制度，都要经董事会决策审批。
甚至制度审批通过后执行一段时间，董事会还要打着“督察督办”的旗号，对制度执行的结果进行检查，希望能得到经自身决策的制度的运行反馈。
这种问题的根源，一方面在于董事会未能把握“基本”制度原则性强、意义重大、覆盖面广的三大特征，把具体“运行规则”、“实施细则”层面上的规则规章，当成基本制度进行审批；另一方面也反映出了公司董事会授权不充分，流程不清晰，下属经营层、部门遇事不知道应报哪里决策，就惯性地提交到了董事会层面。
公司存在这种现象，会很大程度上导致董事会工作压力过大，陷入“文山会海”中。
另外也不利于运行效率地提升，试想各类规则均需要董事会决策制定，当遇见制度细节和管理现实出现冲突时，要么制度修订流程冗长；要么特事特批有损制度威严，容易导致公司管理陷入两难地境地。
实际上，上述两种极端情况并不互斥，且往往会在同一家企业同时出现。
很多企业因为受限于上级管控，董事会该管的基本制度，重大制度“不敢管”、“不想管”，就容易导致董事会倾向于把管控事项向下挤压，把不该管的一般制度纳入董事会管控范围，导致“管太多”、“管太细”问题的发生。
因此，要解决上述问题，就要求董事会明确自身职责定位，把关键事项牢牢抓住，并且坚定依法行权的决心，打造有效行权的能力，最好能匹配董事会应当管的“制度清单”；进一步地，可以通过有效授权的方式，将具体管理细则层面上的规定权限下授到各级主体，做到公司制度管理层层向下压实。
（3） 经理层定规则
《公司法》第四十九条第（四）（五）款规定：“经理对董事会负责，行使下列职权：……（四）拟订公司的基本管理制度；（五）制定公司的具体规章；……”
可以看到，公司经理层在章程制度管理层面的权限主要分为两大类，一是根据董事会要求拟定公司基本管理制度，并交由董事会决策；二是制定公司的具体规章。前者的相关流程在董事会部分已有所体现，此处不再赘述；而后者一般按照如下流程开展：
从流程上看，不同于股东会、董事会应按照既定的议事规则和流程，对公司章程、基本制度进行集体决策；经理层成员对公司具体规章的决策则应当同时体现民主集中和首长负责的原则，兼顾公平与效率；具体体现在经理层各司其职进行规章拟定，经总经理办公会的会议机制讨论，但最终决策权原则上应在总经理本人。
从内容上看，总经理负责制定的“具体规章”，是对“基本制度”的细化，例如我们常见的“实施细则”、“实施方案”、“部门规范”等，既是公司规章制度，又能体现执行要求，一般包括如下内容:
整体来看，经理层制定的公司规章，更多地应当关注公司的日常经营管理事项，对于其中有必要进行制度性规定的，可以采用规章形式进行制定和明确，确定实施细则或操作规程。
综上，将上述内容汇总为一张表，就可以清晰地看到章程制度类审批事项的权限界面：
上述权限界面本身并不难理解，但除了公司章程本身相对清晰，如何在管理实务中详细区分各类制度规章究竟属于哪一级别，避免因权责不清带来的运行问题，就需要企业结合实际具体把握，针对解决。
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