​中央环保财政支出占比为何下滑？

【经岚观察】17035

中央环保财政支出占比为何下滑？

——对《新<环境保护法>实施效果评估报告》的解读（之一）

文/李志青

4月20日，中国政法大学环境资源法研究所发布《新<环境保护法>实施效果评估报告》，这个评估报告整理和总结了2016年新环保法实施的各种情况。其中，值得我们关注的是，在这个评估报告中，不少章节都是与环境经济政策相关，这显然是与《环境保护法》本身作为各类环境政策上位法的地位有关，根据笔者研究团队构建的五位一体环境经济政策体系（李志青，2017），我们将根据该报告的章节顺序及其所提供的素材，从经济学的视角进行相应的解读和评价。

在报告中，第一部分是“县级以上人民政府环境责任实施情况评估”，其中与环境经济政策体系中相关的是第二条“县级以上人民政府环境保护财政投入情况评估”，根据报告披露，主要内容如下

“在中央层面上，2015年，我国中央财政预算节能环保支出预算数为291.25亿元，比2014年预算增加0.58亿元。但预算实际执行数为401.59亿元，比2014年实际执行数的344.53亿元增加57.06亿元，环保财政投入猛增16.56%。2016年，我国中央财政节能环保实际支出为295.49亿元，比2015年实际执行数减少90.98亿元，下降22.7%。但两年的平均数，仍然比2014年的环保财政投入增加了1.16%。其总趋势，中央的环保财政投入是逐步增加的。同时，中央财政预算节能环保支出中各组成部分（具体分为环境保护管理事务、环境监测与监察、污染防治、自然生态保护、天然林保护、退耕还林、能源节约利用、污染减排、可再生能源、循环经济、能源管理事务以及其他节能环保共13项）的预算数也有相应调整。（见图1.2）如果从节能环保财政支出占整个财政支出的比例来看，环保财政投入的占比则有下降趋势。2015和2016两年比2014年平均下降0.21%。法律只规定了加大环保的财政投入，而没有规定环保财政支出在整个财政支出的比例，也没有规定应当每年环保财政投入至少增加多少。因此，只要环保投入逐年增加或者在几个年度内平均每年有增加，就不能说为履行法律规定义务。”

这段话的重点有两个，

其一，总趋势上，中央的环保财政投入是逐步增加的；

其二，从节能环保财政支出占整个财政支出的比例来看，环保财政投入的占比则有下降趋势。

在笔者的环境经济政策体系中，政府环保公共财政里面的第一项就是“公共的环保支出”，这是因为环境保护是理应由政府负责供给的一项典型公共产品，在环保形势日趋严峻的背景下，中央政府更应该发挥其首要的“支出”职责。从数据上看，中央环保财政投入虽然在总体上是逐年增加，但具体到2016年，却出现了22.7%的环比下降。虽然我们无法得出未来继续下降的结论，但其背后的可能原因在于，地方政府的环保公共支出在上升，这一点在随后的报告中有所体现“在地方层面上，各省（自治区、直辖市）在新《环境保护法》实施后，加大了环境保护财政预算数，环境保护财政预算执行数也明显增加”，但遗憾的是，此处并未给出具体的数字（有待读者继续补充），如果将环保财政投入视为环保事权的体现，这似乎意味着，在未来“央地”之间的环保事权分配上，将向地方有所倾斜，当然，即便如此，并不一定意味着地方的负担就会加重，因为从2018年1月1日开始，所有的环境税将由地方政府“独享”。

有关第二点，“环保财政投入的占比有下降趋势”，这一点其实与第一点是相一致的，当中央环保财政支出增速低于中央财政总支出增速时，自然而然地就会出现这个结果，不过，问题在于，在环境问题呈现区域化爆发特征的背景下，中央环保财政支出的占比下降会否影响到中央政府对于区域环境质量的干预能力呢？毕竟，在很多区域环境问题上，只有中央政府的直接介入才是提供治理环境的“正确姿势”。

除了可以从央地之间的环保事权划分来理解环保财政支出演变的趋势外，造成上述现象的可能原因还在于，各级政府大力引入PPP的环境治理模式，也就是将社会资本引入到环境治理中，从而缓解了各级财政的支出压力。对此，这似乎是与中央政府大力倡导绿色金融的用意遥相呼应。

李志青 复旦大学环境经济研究中心 副主任