行政处罚的概念明确、分类科学是依法行政的重要基础——对新修订的《行政处罚法》第二条及第九条的理解

行政处罚概念的缺失导致实践中执法出现偏差

现实生活中，行政机关针对相对人作出的各种产生减损其权益效果的行为中哪些属于行政处罚？

这个问题有时似乎难以回答。修订前的《行政处罚法》并未从法律上对行政处罚下定义，未对行政处罚的内涵和外延作出明确的界定，而仅通过列举方式规定了行政处罚的具体种类。此种列举方式又遗漏了很多本应属于行政处罚范畴的行为，而各类具体行政处罚规定往往通过各执法领域的部门法律单独设置，其对处罚对象和处罚范围的确定也没有严格的遵循标准。因此，修订前的《行政处罚法》的上述设置导致行政执法或司法实践中对行政处罚的认定、理解存在一定争议。

在我国经济社会高速发展的现实情况下，现有的以列举方式明示的行政处罚的种类难以满足现实需要，行政机关基于提高执法效能的考虑创造了大量的行政措施，其中部分措施对当事人的权益产生较大影响，但由于这些行政措施并不在法律明确规定的行政处罚种类之内，且没有法定的行政处罚定义对其进行准确认定，因此上述措施往往无法被《行政处罚法》所约束。例如，市场监管部门认定商户在经营中多次故意销售假冒伪劣产品损害消费者权益，于是在商户的经营场所强制悬挂“黑心旗”予以警示，此种行政管理措施因并不属于修订前的《行政处罚法》所列举的行政处罚的种类，因此很难被当做行政处罚来处理。

新修订的《行政处罚法》明确了行政处罚的概念和种类

为了解决上述实践中的问题，新修订的《行政处罚法》第二条规定对行政处罚设置了法律上的概念，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。该定义明确了行政处罚的核心是对违反行政管理秩序的相对人减损权益或增加义务的惩戒行为。根据该定义，除《行政许可法》或《行政强制法》所明确规定的行政许可行为、行政强制行为之外，行政机关对相对人所做的有关减损权益或增加义务的具有惩戒性质的行政行为都可能属于行政处罚的范畴。

新修订的《行政处罚法》第九条则对行政处罚的种类进行了完善与扩充，将实践中普遍认为是行政处罚的行政行为正式纳入行政处罚种类。行政处罚现主要包括五种类型，即申诫罚（警告、通报批评）、财产罚（罚款、没收违法所得、没收非法财物）、资格罚（暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证）、行为罚（限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业）、人身罚（行政拘留）。在上述五中类型之中，通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业是本次修订新增加的行政处罚种类。

No.1

通报批评是指通过在一定范围内公开的方式对相对人的违法行为予以批评，目的是希望相对人吸取教训，引以为戒。

No.2

降低资质等级是指在特定的、需要资质、等级才能进行某种活动的行政管理领域内，以降低当事人的资质、等级的方式来降低当事人在该领域内的活动能力。

No.3

限制开展生产经营活动是指在一定的时间、空间及领域内对相对人的生产经营活动进行控制或缩减，但对相对人的生产经营活动并不停止。

No.4

责令关闭是停止相对人的生产经营活动，且此种停止无期限限制，产生永久性效力。

No. 5

限制从业是指在行业准入有特定要求的专业领域中，在一定期限内或者永久性禁止相对人从事相关职业。

No. 6

此外，根据第九条的规定，在此五种行政处罚类型之外，法律和行政法规也可以创设其他行政处罚种类，防止上述列举存在遗漏。需要注意的是，根据修订后的《行政处罚法》第十二条至第十四条的规定，地方性法规、国务院部门规章及地方政府规章虽然可以在其权限范围内设定行政处罚，但不能创设新的行政处罚种类，创设新行政处罚种类的权力仅限于法律和行政法规。

实践中对行政处罚行为进行判断的相关标准

理解新修订《行政处罚法》第二条对行政处罚的定义与第九条列举的行政处罚种类之间的关系，是行政执法实践和司法实践中准确认定行政处罚性质的关键问题。第二条对行政处罚的定义是判断行政处罚的实质标准，而第九条对行政处罚种类的列举为判断行政处罚的形式标准。实践中，判断某一行政行为是否属于行政处罚，应当采用形式和实质两种方式进行判断，即首先从形式上判断是否属于第九条所列举的行政处罚种类，如果不属于第九条所列举的行政处罚法定种类，则还应当结合第二条的定义进行实质判断。例如某行政机关在其制定的规范性文件违反法定权限在法定行政处罚种类之外创设了其他种类的“行政处罚”，尽管其不符合第九条的形式标准，但只要其符合第二条的实质条件则仍然属于行政处罚。该行政机关在此类执法中仍然要按照《行政处罚法》的程序性要求进行执法。

此外，依据第二条的实质条件判断对相对人产生减损权益的行政行为性质是否为行政处罚时，关键在于准确理解行政处罚的目的。行政处罚的目的是对相对人的违法行为进行惩罚，而对当事人产生的减损权益等负担仅为实现这一惩罚目的的方式。行政机关对当事人作出的减损权益或者增加义务等具有负担性质行政行为的目的并非都为了对当事人进行惩罚，只有将惩罚作为目的的行政行为才属于行政处罚的范畴。例如，行政机关做出的责令限期改正决定，其目的为让违法行为状态恢复到合法状态，并不具有惩罚的性质。