政府视角下的PPP项目融资风险管控分析
1.PPP项目融资风险分析
1.1案例简介
本案例为教育培训中心建设项目，城投公司为政府出资代表，县教育局为项目实施机构。项目建筑面积202706.88m2，总投资72021.70万元，其中包含2354.32万元建设期利息，821.20万元垫底流动资金。项目采用建设-运营-移交的PPP模式，合作期限20年（不含2年建设期）。城投公司出资21606.51万元（占总投资的30%左右），社会资本出资50415.19万元（占总投入的70%）。项目银行贷款50400万元，项目公司自筹21621.70万元。项目公司负责项目融资、建造、运营和维护，在合同期满足后项目资产权移交给政府方。在项目实施前期阶段运作合规，被评为省级PPP示范项目，但进入融资环节后，受“论证、审批、不合规、社会资本资金链断裂”等多方面因素的影响，导致项目PPP模式运作失败。
1.2案例PPP项目融资风险分析
1.2.1论证风险
教育培训中心项目除了县政府及合作方的项目资本金外，近70%的项目资金出自银行贷款，本案PPP项目能否满足银行授信条件，是顺利开展项目建设的关键。公共财政收入高于15亿元的政府则能通过银行的审查成功融资，反之，融资失败。商业银行针对区县级项目的融资申请，规定当地综合财力＞100亿元、GDP＞500亿元。在债务率方面，数据显示多数银行要求区、县级债务率＜100%。由政府公布的财政数据看，2017年财政公共财政预算为13.5399亿元，低于银行授信要求的15亿元；同年的GDP为338.8亿，也低于银行要求的500亿元，并且综合财力也低于100亿元，无法通过银行授信政策。PPP项目的建设超出了县财政承受能力，县政府不具备该PPP项目的建设能力，给项目融资带来阻碍。
1.2.2审批风险
PPP推出之初，国内的金融机构不了解PPP，皆持观望态度，项目无法获得所需资金；随着了解到PPP的相关政策，各商业银行并看到PPP融资市场的潜力，纷纷开展PPP融资工作，但苦于没有相关经验，大多照搬传统项目贷款模式，产生许多难以解决的问题。
1.2.3合规风险
教育培训中心案例项目实施初期，县政府指定教育局担任项目实施机构，可是未向其出具授权委托书。商业银行贷款审批期间，银行在学习PPP文件之后，对PPP项目资料的审查目录进行重新编制，要求教育局提供包含授权委托书在内的所有认证材料。可是，此项目没有授权委托书，政府只能根据会议纪要补齐授权委托认定材料，给项目带来合规性风险，令融资受阻。
1.2.4社会资本选择风险
教育培训中心项目是由多方社会资本共合作的融次模式，其社会资本方中包括风险抵抗能力薄弱的小型民营企业，小型民营企业在项目实施过程中突发资金链断裂问题，造成小型民营企业破产，无法推进A项目的正常运行。同时，由于A项目属于教育基建项目，对工期要求较为严格，所以政府只能采取回购的方式由城投公司进行出资建设，造成PPP项目融资失败。
1.2.5突发应急预案缺失风险
在PPP项目的建设中，建设时所涉及的风险因素较多，可能出现在项目的“决策、审批、建设、资金筹集、运营管理”等环节，其风险发生率相较一般工程项目要高，如何规避PPP项目风险势在必行。比如，教育培训中心PPP项目建筑规模较大，对县居民的教育工作具有重要意义，因项目实施时间较为紧迫，没有在项目前期论证阶段深入研究项目风险，也没有充足时间对社会资本方的财务状况进行风险评估。在社会资本方退出项目后，政府没有及时启动应急预案，重新选择社会资本方，而只能在项目工期的压力之下转由城投公司进行出资建设，融资失败。
2.PPP项目融资风险成因
2.1论证风险成因
论证风险产生的主因在于PPP项目2014年方在我国施行，在这么短的时间里，政府对PPP项目的了解及准备都不够充分。尤其教育、环护等行业的PPP项目，政府的专业技术水平及项目运作实践经验不足。
2.2审批风险成因
政府在对社会资本方进行招标时，对其实力资质的审批不严，忽略了对其近几年的业绩及报表的审批。而商业银行的传统贷款所要求的资料一般含有贷款方近三年的财务报表，而案例PPP项目公司是新成立不久的公司，因其成立时间短，并无银行所要求的往年报表数据，亦无相关的业绩，因项目实际状况无法满足商业银行贷款的硬性要求，致使融资受阻。
2.3合规风险成因
政府往往在推进PPP项目上因赶进度而出现程序违规的问题，短期看项目开展较顺利，长远层面上却隐藏极大风险。此外，各级政府部门不断更新PPP的文件，不断完善细化PPP项目各阶段、各程序的相关规定，此问题造成的直接后果，就是当时合规合法的项目，过一段就可能因缺少其实施后方颁发布新增加的某项材料而变身为不合规项目。此问题一旦出现，若补齐相关材料则有“造假”之嫌；如置之不理，在商业银行的严审下判定为不合规项目而不予贷款，项目融资失败。
2.4社会资本选择风险成因
在教育培训中心项目以PPP模式运作过程中，大中型规模企业对PPP项目认知不足，并未积极参与项目招投标，而小型民营企业将其视为与政府合作、争取政府优惠政策的机遇，积极参与项目投标；教育培训中心项目的实施时间较为紧迫，没有在项目前期论证阶段深入研究项目风险，也没有充足时间对社会资本方的财务状况进行风险评估，政府对合作方综合能力的考察力度不足，导致项目难以从现有资源中选择优质社会资本方。
2.5突发应急预案缺失成因
基于项目前期规划工作，尽管县政府对风险类别及发生的可能性进行了深入剖析，也明确落实了风险分担及分配机制，可是确没有拟定风险产生后所要采取的风险处理措施，也就是没有制定详细有效的风险应急预案，在社会资本方因资金链断裂退出项目时，给PPP项目开展带来阻碍，影响项目融资的进行，致使PPP项目失败。
3.PPP项目融资风险措施
3.1论证风险规避措施
参考PPP项目成功案例的经验，对教育培训中心项目进行可行性论证，准确剖析对项目的“回报率、投资规模”等的可行性，确保PPP项目建设良好开展。首先，县政府需聘请经验丰富的专业中介机构提供全程咨询服务；其次，政府可加大培养专业的PPP项目运作及风险管控人才力度，吸引专业、技术型人才加入，提升县政府风险管控能力；最后，进行财政承受能力论证。测算当年所有PPP项目的政府支出责任，按照规定应控制在一般公共预算支出的10%以内，可参考其他地区确定的警戒线。
3.2审批风险控制措施
政府要严格审核项目公司的融资水平，要求其提供近3年的财务报表，聘请专业的会计师事务所评估项目公司的财务状况，了解其偿债水平及可持续长远发展能力。要求项目公司提供PPP项目总投资的融资能力证明材料，以此确定项目公司具有满足PPP项目要求的融资能力。此外，政府还要审批项目公司所拟定的“资金使用计划、融资及其风险防控方案、资金应急方案”，聘请业内权威的第三方咨询机构评估项目公司的财务方案，给出合理建议，督促项目公司有效改进财务方案。
3.3合规风险控制措施
政府往往在推进PPP项目上因赶进度而出现程序违规的问题，短期看项目开展较顺利，长远层面上却隐藏极大风险。这就要求我国政府要尽快出台PPP项目法，在全国各地推行统一的规章制度，降低政府部门在PPP项目实施活动中的政策频繁变动所产生的风险。我国政府需对PPP项目创设完善的法律体系，明确落实各个阶段的工作细则，尤其项目融资上务必展开细致规定，让PPP项目能够有序开展，规避融资风险。
3.4选择社会资本方措施
1）资格预审。社会资本方按公告要求参加资格预审。通过资格预审的社会资本方达到3家及以上方表明预审工作结束，以此来规避政府急着推进项目进程而仓促选择不符合资格的小型民营企业的加入。2）深入研究项目风险。对社会资本方的财务状况及综合能力进行风险评估及考察；3）组建评审小组。由业内评审专家与项目机构代表所组成的5人以上小组。评审专家至少各有一位“财务、法律”方面的专家，专家人数占总人数比率的2/3。
3.5突发应急预案风险应对措施
在PPP项目开展前，政府部门需拟定细致的风险应对策略，在和中标社会资本方谈判时，把项目的风险分配分担机制和应对方案加入到“合同”内，做到建设运营时遇到突发风险有案可循，降低了被动几率，有利于项目顺利的开展。
4.结语
在推进PPP项目发展及规避融资风险上，各地政府需加大金融扶持力度，进一步完善PPP项目的金融支持政策，针对向PPP项目发放贷款的金融机构给予一定补助奖励；以政府为主导创新融资工具，支持项目公司拓展融资渠道；政府设立PPP发展基金，缓解融资压力、降低融资风险；政府主导设立PPP担保基金，对因失信风险给其他利益相关方造成的经济损失给予补偿。