对征地时承包经营土地合理补偿的思考

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以户为单位的承包经营土地是以土地承包经营权证的形式来体现集体经济组织成员所享有的土地承包经营权。现实中，作为农业生产的承包经营土地一般通过集体经济组织成员自我耕种或流转（发包）给大户耕种而产生收益，部分集体经济组织成员以此收益作为家庭生活的主要收入来源。而当土地被征收时，作为承包经营权人的集体经济组织成员应如何获得合理的补偿安置？征地是否意味着承包经营权的灭失？

土地承包经营权和集体经济组织成员的关系

《农村土地承包法》第十六条第二款规定：“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。”第二十四条第二款规定：“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”享有土地承包经营权的集体经济组织成员一般可统称为户或土地承包经营权人。土地承包经营权确权登记是根据农户内家庭成员的多少而确定的承包经营土地面积，故从习惯和认知上，确权登记时农户内每个家庭成员一般都认为有属于自己的一份承包经营土地和属于自己的一份二次分配收益权。这份承包经营土地在以家庭为单位的承包经营土地上无法准确定位，二次分配收益也是以家庭（土地承包经营权人）为单位进行发放的。所以，如果承包地被征收，除无民事行为能力和限制民事行为能力的农户内家庭成员可以由监护人决定补偿的安置方式外，土地承包经营权人都有权自主选择被征地时的补偿安置方式，而不能以户或土地承包经营权人为单位来进行补偿安置方式的选择。

在过去的征地实践中，由于土地承包经营权人只是对承包经营土地享有债权，因此征地通常被认为是征收集体所有的土地，而土地承包经营权人只是丧失了地上青苗和地上附着物等的所有权。征地补偿安置时，如果土地承包经营权人未进入安置人员名单，则只能获得青苗补偿、地上附着物补偿，而不能就土地承包经营权获得补偿。但是在土地承包经营权物权化后，由于土地承包经营权是一种独立于所有权的物权，因此当征地导致的土地承包经营权灭失时，不仅集体土地所有权人可以获得征地补偿，土地承包经营权人也有权就土地承包经营权要求补偿。《民法典》第三百三十八条、《农村土地承包法》第十七条也都规定了承包经营土地被征收的，土地承包经营权人有权按征收的规定获得相应的补偿。

承包经营土地的类型

根据土地承包经营权证上体现的承包经营土地面积与承包经营土地位置之间的关系，可将承包经营土地分为定量不定位和定量定位。所谓的“定量”是指承包经营土地的面积长期不变，一般不因户内集体经济组织成员的增减而变化。“不定位”一般发生在土地承包经营权确权登记前或确权登记时集体经济组织成员同意将承包经营土地统一流转而不再分配到户，流转所获收益以二次分配（分红）的形式发放给作为土地承包经营权人的集体经济组织成员，这种情况一般发生在大多数集体经济组织成员不以农业生产收入为主要收入的情况；“定位”则一般发生在土地承包经营权确权登记前或确权登记时以农业生产收入为主要收入的情况，这部分集体经济组织成员需要通过耕种承包经营土地直接从土地上获得收益。

不同类型承包经营土地的补偿安置方式

对定量不定位承包经营土地的补偿。由于征地时土地承包经营权人的不明确，故在征地时，将青苗补偿费补偿给承包经营土地的实际种植人（使用者），将部分土地补偿费和安置补助费补偿给土地承包经营权人，同时安置土地承包经营权人进入社会保障系统。由于承包经营土地的定量不定位，被征土地的承包经营权人就有可能是整个集体经济组织成员中的任何一员或一些成员，故只要通过合理合法的方式从整个集体经济组织成员中产生被征地安置人员即可认定为被征土地的土地承包经营权人。如果户内集体经济组织成员只有部分成员被安置，则未被安置人员仍应按份额享受承包经营权所带来的二次分配。实际操作中，为了维持承包经营土地和土地承包经营权人享受收益分配的稳定性，在整个集体经济组织成员共同协商的情况下，一般户内部分集体经济组织成员被征地补偿安置时，由于户还是存在，故仍按征地前完整的承包经营权享受集体经济组织成员的二次分配收益，直至户内集体经济组织成员均被征地补偿安置，土地承包经营权人（即户）消失。

对定量定位承包经营土地的补偿。对定量定位承包经营土地征地时是以整个集体经济组织（一般最小到组）所有的农用地和集体经济组织成员为基础得到人均农用地，根据征收承包经营土地面积，测算需要安置的被征地人员数。这种计算方式在承包经营土地定量定位时就会出现人均农用地与户内集体经济组织成员人均承包经营土地不对等的情况，同时也存在集体经济组织成员对补偿安置方式不同选择的情况，从而体现了征收承包经营土地时补偿安置方式的相对复杂性。因此，在征地时必须分情况进行分析处理并进行合理的补偿安置。享受土地承包经营权的集体经济组织成员在补偿安置方式选择时主要有两种情况：一种是享受土地承包经营权的集体经济组织成员同意征地同时也接受以“进社保”方式进行安置的情况；另一种是享受土地承包经营权的集体经济组织成员同意征地但不同意以“进社保”方式进行安置，而选择继续进行农业生产作为补偿安置方式。其中，对于同意“进社保”方式进行征地安置的，其可以直接作为被征地农民进行安置即可；对于选择继续进行农业生产作为补偿安置的，则可通过“产权置换”的方式再获得一份承包经营土地，“产权置换”的来源一般来自享受因不同意被征地安置而放弃征地安置名额农户所拥有的一份承包经营土地。“产权置换”后其所拥有的土地承包经营权没有因征地而灭失，其可以在下次征地时选择“进社保”方式进行征地安置或通过“置换产权”方式继续进行农业生产作为补偿安置方式。由此，土地承包经营权作为集体经济组织成员享有的权利之一，集体经济组织成员均可以在征地阶段提出其认为合理的补偿安置方式，最终实现征地时对承包经营土地的合理有效补偿。（作者分别供职于江苏省张家港市自然资源和规划局、中国自然资源经济研究院）

全文敬请阅读2021年《中国土地》第6期

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