行政许可案件若干争议问题之探析

行政许可案件若干争议问题之探析

章文英 任海霞

摘  要：我国行政许可法自2004年7月1日起施行以来，行政执法与行政审判的实践经验逐步丰富，对相关问题的认识也逐步达成统一意见。但在司法实务中，行政许可案件有部分问题仍存在不同观点，有必要予以厘清或进一步予以明确。本文将以最高人民法院的实践案例为基础，对行政许可案件司法审查的部分要点进行分析，以期对此类案件的正确裁判有所裨益。

关键词：行政许可 利害关系 听证程序 许可延续 部分撤销

一、两则司法案例

（一）第一则案例

1.基本案情

漯河市城乡规划局（以下简称漯河规划局）为某房地产公司颁发建设工程规划许可证。某氧气厂不服，向漯河市人民政府（以下简称漯河市政府）申请行政复议，请求撤销该建设工程规划许可证。漯河市政府作出行政复议决定，确认漯河规划局颁发建设工程规划许可证的行为违法。某氧气厂对行政复议决定不服，提起行政诉讼。河南省高级人民法院作出生效行政判决，撤销该行政复议决定，责令漯河市政府60日内重新作出行政行为。漯河市政府经重新调查后，重新作出行政复议决定，确认漯河规划局颁发建设工程规划许可证的行政行为程序违法，撤销建设工程规划许可证中有关4号住宅楼部分的内容。某房地产公司不服，遂提起本案诉讼，请求判决撤销重新作出的行政复议决定。经现场勘验，涉案行政许可的4号住宅楼的建设已竣工并预售中。

2.最高人民法院观点〔1〕

关于涉案工程规划许可的合法性问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款〔2〕以及《中华人民共和国行政许可法》第47条第1款〔3〕的规定，漯河规划局在作出涉案工程规划许可决定前，应当查明该行政许可是否直接涉及某房地产公司与他人之间的重大利益关系。有重大利益关系的，应当依法告知某房地产公司及相关利害关系人享有要求听证的权利。利害关系人在法定期限内提出听证申请的，漯河规划局应当依法组织听证。根据本案原审查明事实以及河南省高级人民法院另案生效判决查明的事实，某氧气厂与涉案工程规划许可具有重大利益关系。且某氧气厂建设在先，涉案工程规划许可在后，漯河规划局应当告知某氧气厂享有要求听证的权利。未告知利害关系人享有听证权利，未依法举行听证的行政许可，属于重大违反法定程序的行政行为。未依法举行听证对许可申请人或利害关系人的实体合法权益具有重要影响。此外，本案中涉案工程规划许可的对象是住宅楼的建设，而与该住宅楼相邻的某氧气厂属于危险化学品企业，其相关氧气业务需要规定的安全距离保障，违反安全距离的要求将存在重大安全事故隐患。因此，漯河规划局在未告知许可申请人以及利害关系人享有听证权利，未充分听取各方意见、调查论证的情形下，作出涉案工程规划许可，其侵害的不仅是某氧气厂的程序性权利，且对某氧气厂的安全生产，以及涉案住宅的安全居住等实体性权利，都可能产生重大损害。据此，涉案工程规划许可行为不具有合法性。

关于被诉复议决定的合法性问题。涉案工程规划许可违反法定程序，且涉案工程规划许可被撤销后直接影响的权益主体为某房地产公司以及涉案住宅的购买者等特定主体，并不涉及公共利益。因此，漯河市政府复议决定撤销涉案工程规划许可，符合《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第3项〔4〕、《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款第3项〔5〕等规定。漯河市政府曾以影响公共利益为由作出的确认涉案工程规划许可违法的复议决定，被河南省高级人民法院生效判决以不涉及公共利益、理由不成立为由予以撤销并责令重作。漯河市政府收到周口市中级人民法院的协助执行通知书后，经重新调查作出本案被诉行政复议决定，并无不当。此外，涉案工程规划许可内容包含某湘江路住宅小区（二期）1号住宅楼、2号住宅楼、4号住宅楼、物业房、地下室等建筑物。从形式上看，该工程规划许可属于一个独立、完整的行政行为，其违反法定程序的法律后果应及于许可的全部内容。但涉案工程规划许可对应的建筑物大都已竣工，且有部分业主已入住小区。直接影响复议申请人即某氧气厂合法权益的许可事项为4号住宅楼，因涉案工程规划许可的不同建筑物之间具有相对独立性，故本院认为行政许可包含多个事项，且各个事项之间相互独立、可以明确分割的，可以依法就其中部分事项予以撤销。仅撤销4号住宅楼的工程规划许可决定具有明确性、可执行性，且某氧气厂对此亦未提出异议。漯河市政府作出部分撤销的被诉复议决定，有助于实质性化解行政争议，不仅可以保障某氧气厂的合法权益，亦可避免行政许可被全部撤销而可能引发的大量争议，本院予以支持。

（二）第二则案例

1.基本案情

河南省镇平县国土资源局为某矿业公司颁发了开采石榴石的采矿许可证，有效日期为2003年5月至2005年5月，后经申请延展至2009年5月。2008年，镇平县人民政府（以下简称镇平县政府）为落实《河南省钼矿资源整合实施意见的通知》和河南省国土资源厅《关于南阳市镇平县楸树湾钼矿探矿权采矿权整合方案的函》，于2008年11月制定了镇发[2008]23号《关于镇平县老庄钼矿资源整合工作的实施意见》，对该县楸树湾钼矿区钼资源采矿权进行整合，确定第三人为整合主体，整合范围为钼矿区1.82平方公里，某矿业公司的石榴石矿位于该钼矿区中心地带，第三人取得的采矿许可证范围包括某矿业公司石榴石矿区域。同时，镇平县政府在实施钼矿整合范围内，对整合的钼矿企业实施了停供电、停炸药、停生产，其中某矿业公司的石榴石矿也因此停产。2009年3月，某矿业公司向镇平县国土资源局申请延展采矿许可证，未能获得批准许可。镇平县钼矿资源整合工作领导小组办公室于2009年6月4日作出镇钼资合办[2009]4号《关于对钼矿整合区采选企业停电的通知》，责成电业局对钼矿整合区无条件停止供电，造成企业停产。2014年9月15日，镇平县国土资源局向镇平县政府送达了《关于解决钼矿资源整合工作相关遗留问题的情况汇报》，其中对《某矿业开发有限公司遗留问题》表述中认定某矿业公司为县政府招商引资项目，企业的各项法定证照齐全，手续合法，因配合钼矿整合被迫停产，采矿证不能继续延续，建议县政府在充分考虑企业实际情况的基础上，对企业给予合理的经济补偿。随后，某矿业公司向镇平县政府、河南省政府信访办进行反映，要求维护合法权益，对其进行收购赔偿或经济补偿。2015年5月，镇平县政府考虑到钼矿整合后某矿业公司石榴石矿的遗留问题及该公司的实际情况，决定由镇平县国土资源局与该公司法定代表人签订经济救助协议，并于当日发放救助款110万元。

2.最高人民法院观点〔6〕

某矿业公司以镇平县政府于2008年违法整合征收其石榴石矿为由提起本案诉讼，请求确认整合征收行为违法并赔偿其直接经济损失。根据原审查明，镇平县政府于2008年11月制定了镇发〔2008〕23号《关于镇平县老庄钼矿资源整合工作的实施意见》，对镇平县楸树湾钼矿区钼资源采矿权进行整合。但整合的范围并不包括某矿业公司的石榴石矿。因此，某矿业公司主张镇平县政府违法整合造成其石榴石矿的合法权益受损，没有事实根据，不能成立。原审法院判决驳回某矿业公司的诉讼请求，并无不当。关于某矿业公司提出镇平县政府未依法办理案涉采矿许可权证延续手续以及应当依法将其案涉石榴石矿整合并予以补偿等主张，则不属于本案的审查范围。

二、行政许可案件的原告主体资格

《中华人民共和国行政诉讼法》第25条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，行政许可案件中，原告主体可分为两大类：一是行政相对人。二是其他利害关系人。关于行政相对人的确定，争议相对较小，具体可分为两种情形：其一，行政许可作为案件中，被许可人为行政相对人。如案例一中的某房地产公司，即属于涉案工程规划许可行为的相对人，其对撤销行政许可的行为具有原告主体资格。其二，行政许可不作为案件中，申请获得许可的主体为广义的行政相对人。如案例二中某矿业公司，申请延续其采矿许可证未获批准，属于不予行政许可行为的广义相对人，可依法以原告身份对不予许可行为提起行政诉讼。

实践中，关于利害关系人的确定，容易引发争议。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第12条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”根据前述规定，在行政许可领域里，可能被认定为利害关系人主要有三种情形：一是相邻权人、竞争权人；二是撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；三是符合利害关系人判断标准的其他主体。

对于第一种情形，因特征较为明显，在判断时较少出现分歧。如案例一的某氧气厂，因某房地产公司的建设工程规划许可影响其相邻权，可以利害关系人的身份依法就该规划许可行为提起行政诉讼。关于竞争权人，通常出现在就同一事项有多个主体申请行政许可的情形，未获得许可的申请人与其他申请人获得的行政许可具有利害关系，其可以竞争权人的身份就该行政许可提起行政诉讼。需要注意的是，这里的许可通常限于排他性许可，即其他主体获得行政许可是该申请人不能获得许可的重要原因。反之，对于非排他性许可，申请人不能就他人获得的许可以竞争权人身份提起行政诉讼，而只能就其未获得许可提起不作为之诉。

对于第二种情形，撤销或变更原行政行为，属于一个新的形成类行政行为，是对原行政行为确定的权利义务关系的改变〔7〕，与原行政行为具有利害关系的主体以及与形成类行政行为具有利害关系的主体，均属于此类情形。如案例一的房地产公司，其对复议机关撤销其建设工程规划许可行为，可以提起行政诉讼。

对于第三种情形，属于兜底式规定，在具体判断时需要借助利害关系的法律特征。这些特征可从行政诉讼的原告主体资格以及前述列举的具体利害关系事项中予以反推。结合司法实践中，利害关系主体应当同时具备以下条件：第一，被诉行政行为（包括作为与不作为）对其权利义务产生实际影响，这种影响应当是直接影响，且在行政行为作出时即已存在。第二，利害关系主体具有特定性或确定性，且在行政行为作出时即已客观存在。如案例一的4号住宅楼的购房人，其在建设工程规划许可作出时并不确定、不存在，因而其对该规划许可不具有原告主体资格。某氧气厂建设在先，该建设工程规划许可在后，因而某氧气厂具有原告主体资格。反之，若建设工程规划许可在先，则某氧气厂不具有原告主体资格。相比而言，争议较大的是对撤销工程规划许可的复议决定是否具有利害关系的主体。对于某房地产公司而言，其同时符合前述条件，也可归类于前述第二种情形，与该复议决定具有利害关系。对于4号住宅楼的购房人，其在复议决定作出时也特定、客观存在，复议决定对其合法权益也产生实际影响。争议的焦点在于这种影响是否属于直接影响，对此有两种不同观点：一是认为属于直接影响，主要理由为：该工程规划许可已经具体到所购买的房屋，被撤销后将直接导致其购买的房屋属于违法建设。尤其是房地产公司开发完毕且已被注销等不能承担民事责任时，若购买人不能就撤销工程规划许可行为提起行政诉讼，将导致其合法权益没有救济路径。二是认为属于间接影响，主要理由为：撤销建设工程规划许可直接影响的是被许可人，购房人属于被许可人的债权主体或权利承继主体，其合法权益并不直接受到影响。若其购买的房屋被认定为违法建设，应当通过向某开发商主张权利进行救济。另外，购买人也因未实际参与建设工程规划许可的申请，即使赋予其原告主体资格，亦难以提出有效证据证明其主张。相比而言，笔者更倾向于第二种观点，即购房人作为瑕疵商品（规划违法房屋）的购买人，因商品瑕疵而实体权益受损时，最为直接、有效且终局的救济方式应当是向出售该商品的卖方主张，而非以原告身份针对生产、销售该商品的审批、监管行为提起行政诉讼。但对于出现第一种观点中被许可人已不复存在的情形，赋予购买人原告主体资格为宜。上述商品瑕疵因相对专业而使普通民众难以自主识别，购房人购买该瑕疵商品一般出于“善意”，对于其善意状态下遭受的合法权益损失，在已经无法向承担终局责任的商品出售方主张的情况下，应允许其通过对撤销许可行为提起诉讼的方式进行权利救济。

不符合前述条件的主体，因行政主体在作出相关行政行为时，无需考虑或保护其合法权益，不具有挑战行政行为的法定资格。如在张某申请再审〔8〕一案中，最高人民法院认为“……所谓'利害关系’应当是指被诉行政行为可能对起诉人的合法权益造成现实的、特别的、直接损害或者不利影响。对于行政机关的审批行为、不履行监管职责的行为，除了该行政审批行为及监管行为的行政相对人以及竞争权人外，其他人并没有区别于普通人的、特别的合法权益值得保护，与相关行政审批行为、监管行为没有利害关系，不具有原告资格。……张某并非审批成立广东某交易中心以及监管行为的行政相对人或者竞争权人，……张某与同意成立广东某交易中心的行为、广东省政府的监管行为，并无区别于其他普通人的、特别的合法权益需要保护，没有利害关系，不具有提起本案诉讼的原告资格。”又如在某国电公司申请再审一案中〔9〕，最高人民法院认为“山西省司法厅于2011年11月9日为孙某核发《司法鉴定人执业证》，该行政行为的相对人并非某国电公司。某国电公司主张2015年其与某公司之间的民事诉讼中，孙某作为司法鉴定人出具的土建工程量及造价鉴定侵害其利益，故而提起本案诉讼。某国电公司不是本案被诉司法鉴定人资格许可作出时应当考虑的权利主体，且行政许可行为的合法性与鉴定行为的合法性之间没有必然联系。……某国电公司不具有提起本案诉讼的原告资格，原审裁定驳回其起诉并无不当。”

三、行政许可未告知听证的处理

《中华人民共和国行政许可法》第47条第1款规定 :“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的 , 行政机关在作出行政许可决定前 , 应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利 ; 申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的 , 行政机关应当在二十日内组织听证。”在具体理解时，应当注意三个方面：第一，并非所有行政许可都需要经过听证程序，直接涉及申请人与他人之间重大利益关系才告知听证。这里的重大利益关系，并非强调行政许可对应的权益，而是强调申请人与利害关系人之间的关系，即具有直接、紧密关联。这里利害关系人的判断可以参照行政诉讼利害关系人的条件，但其范围相对更为广泛，原则上还包括不特定的公众。第二，告知的对象包括申请人与利害关系人。针对行政机关可能作出不予许可决定的情形，申请人可能要求举行听证，说服行政机关作出许可。针对行政机关可能作出许可决定的情形，利害关系人可能要求举行听证，说服行政机关不予准许。第三，告知听证是行政机关的法定职责，但是否组织听证，则由申请人或利害关系人是否提出申请决定。

根据前述规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政许可机关未告知申请人、利害关系人享有要求听证权利的，属于违反法定程序的情形。人民法院原则上应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第70条第3项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的……”规定，判决撤销被诉行政许可。换言之，听证程序通常属于行政许可案件中的重要程序，行政机关未依法告知及组织听证程序的，属于重大违反法定程序情形。如案例一中，某氧气厂要求听证，并以未告知听证程序为由主张该工程规划许可违法，工程规划许可的对象是住宅楼的建设，而与该住宅楼相邻的某氧气厂属于危险化学品企业，其相关氧气业务需要规定的安全距离保障，违反安全距离的要求将存在重大安全事故隐患。因此，漯河规划局在未告知许可申请人以及利害关系人听证权利，未充分听取各方意见、调查论证的情形下，作出涉案工程规划许可，其侵害的不仅是某氧气厂的程序性权利，且对某氧气厂的安全生产，以及涉案住宅的安全居住等实体性权利，都可能产生重大损害。据此，人民法院以违反法定程序为由撤销建设工程规划许可，并无不当。但在特定情形下，即行政许可确无撤销之必要或撤销后效果不佳的，人民法院未以违反听证程序为由撤销行政许可，也不宜一律认定该裁判违反法律规定。即人民法院在仅有听证程序不符合法律规定的特定情形下，也可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第74条第1款第2项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”的规定，判决确认违法，而非判决撤销行政许可。实践中的具体情形有：第一，当事人在诉讼程序中明确表明不申请听证的。第二，当事人的主要争议并非听证程序的合法性。第三，人民法院经全面审查后，已查清行政许可的所有相关事实，并在此基础上认为行政机关没有不作出行政许可的可能。如案例一，若人民法院经查明认为4号楼住宅的建设并不实际影响某氧气厂的合法权益，也没有任何安全隐患，可以作出确认违法判决。其目的是为了避免程序空转，减少当事人的诉累，节约行政资源和司法资源。

四、行政许可到期的延续与收回

行政许可的收回包括多种情形，以收回的原因为标准可分为三类情形：因被许可人的过错（不补偿、不赔偿）、因行政机关的过错（应赔偿）、因情势变更（应补偿）。以收回的时间为标准可分两类情形：到期收回、未到期收回。由于不同情形下的法律后果不尽相同，当前述情形相互交织时，相关法律问题则变得较为复杂。如案例二中，既可能涉及因被许可人的过错〔10〕导致行政许可到期被收回，又可能涉及因情势变更（矿场整顿征收）而未准许延续行政许可。在此案中，尽管当事人因未正确提起诉讼请求而被人民法院裁定驳回，但其背后的行政许可法律关系值得探讨，尤其是行政许可的延续问题。

行政许可通常都有一定的期限，被许可人在许可到期后需要申请延续其行政许可。《中华人民共和国行政许可法》第50第2款规定：“行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定。逾期未作决定的，视为准予延续”。但前述规定并未对行政机关如何审查以及处理被许可人的延续申请进一步明确。实践中，对于行政许可的延续问题，可分以下两种情形进行分析：

1.被许可人未在法定期限内提出延续申请的。按照行政许可法的规定，可视为被许可人放弃该行政许可，到期后该行政许可可依法予以收回，被申请人不能主张行政赔偿或行政补偿。此类情形的主要争议在于被许可人提交的证据能否证明其已依法提出申请的事实。

2.被许可人在法定期限内提出延续申请的。行政机关应当在许可有效期届满之前对延续申请进行审查，并作出是否准许延续的决定。具体可分为三类情形：

第一，行政机关在期限届满内未作出任何决定。根据《中华人民共和国行政许可法》第50条第2款之规定，应当视为行政机关已作出准许延续的决定。值得探讨的是，实务界和理论界对前述规定的设计并不完全认同。反对意见认为，超期未作出决定默示准许延续，可能导致不符合法定条件的行政许可被延续，由此产生相应的负面影响。同时，因许可期限在形式上并未予以更正，被许可人的许可对外可能并不具有延续的效力。笔者认为，前述意见有其合理成分，但在有明确立法规定的情形下，应当严格予以执行。且立法规定有其价值选择，即优先、充分保障被许可人合法权益，应当予以尊重。另外，对于不符合法定条件而被准予延续的行政许可，相关当事人仍具有相应的救济路径。行政机关也可以按照《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款第4项“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的……”规定进行处理。值得探讨的是，行政机关在法定期限届满后作出不予准许延续的决定，人民法院应当如何处理。实践中有两种观点：一是认为应当判决予以撤销，理由为：按照法律规定，被许可人的延续许可已经被默示准许，行政机关之后作出的不予延续决定，显然与之前的行政行为相冲突，应当予以撤销。即使属于不应当延续的情形，行政机关也只能通过另行撤销行政许可的方式进行纠正。二是认为不宜一律判决撤销。对于属于应当延续的，则应当依法予以撤销。对于确属于不应延续许可情形的，则可以超期作出行政行为为由判决确认违法。理由为：其一，在结论不能改变的情况下，确认违法保留效力可以减少程序空转。其二，在已作出行政行为的情形下，行政机关仍可以通过作出新的决定替代原行政行为，作为其撤销或纠正原行政行为的手段。相比而言，笔者倾向于第二种观点，即其在司法实践中的效果可能要优于第一种观点的处理模式。

第二，行政机关在期限内作出不予延续决定。根据不予延续的原因，具体可分为三类情形：其一，被许可人已不符合行政许可的条件。其二，被许可人提交的申请材料不符合法定要求。其三，情势变更，该行政许可不宜继续存在。对于第一种情形，行政机关可以收回行政许可，无需作出补偿。对于第二种情形，行政机关原则上应当向被许可人释明，告知其予以补正，而不宜直接作出不予延续决定。对于补正后仍不符合法定条件的，则可以作出不予延续决定，此时行政机关可以不予补偿。关于第三种情形，通常是应准许延续但基于公共利益需要或不可抗力因素等，不宜作出延续行政许可决定的情形。因公共利益需要而不予延续的，应当视为提前收回行政许可，可以参照行政征收的操作模式给予补偿。因不可抗力不宜延续的，可以根据具体情况给予适当补偿。

需要注意的是，实践中，关于行政机关的审查方式或程度，存在不同观点：有的主张形式审查，即延续行政许可的申请材料形式上符合法律要求即应准许延续，主要理由为：延续许可仅仅是对初始许可的一种延续，在没有明显证据证明被许可人不符合许可条件的情形下，应当推定行政许可继续有效。反之，按照初始许可的审查程度，增加了被许可人的负担，也浪费了行政资源。另外，即使事后发现被许可人不符合许可条件的，行政机关也可以参照有效期限内不符合许可条件的规定进行处理，即按照《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款规定撤销该行政许可。有的主张实质审查，即应当审查被许可人是否仍实际符合行政许可条件，主要理由为：确保行政许可符合法定条件是行政机关的法定职责，初始行政许可历经许可期限后，被许可人的情况可能已经发生改变，不经过实质审查可能导致已不符合条件的行政许可得以继续存在。提前将不符合条件的行政许可予以阻止，其效果要好于事后的纠正。笔者认为，前述两种观点都有其价值所在，在特定情形下都可以适用，不宜简单采取其中单一模式。相比而言，兼具前述两种模式适用情形的方式可能更为适宜，即以形式审查为原则，在有明显线索或证据显示被许可人可能不符合条件的，行政机关应当选择实质审查。

第三，行政机关在期限内准予延续。此情形下，申请人并不会提出相关异议。其他利害关系人提出异议的，其与就申请人初始获得行政许可时提起行政诉讼的情形并无二致，参照处理即可。

五、行政许可的部分撤销

对于一个行政许可而言，通常都是单一、完整、不可分割的行政行为，但也存在包含多个、可分割的许可事项的情形。当行政许可依法应当予以撤销，且导致其撤销的事由适用于所有许可事项时，如案例一中的建设工程规划许可，其听证程序适用于所有被许可事项，其效力通常及于整个行政许可，即依法应当判决全部撤销。但在符合特定条件时，人民法院也可以根据《中华人民共和国行政诉讼法》第70条之规定，作出部分撤销行政许可决定的判决。具体条件有：第一，符合撤销的法定条件。对于应当确认违法的，如《中华人民共和国行政诉讼法》第74条规定的若干情形，则不存在部分撤销的判决。如案例一中的建设工程规划许可，某房地产公司主张撤销该规划许可将影响大量实际购买住宅楼的住户，严重损害公共利益，应当确认违法。但人民法院并未支持该主张，主要理由为：除该建设工程本身属于公共利益项目外，该规划许可的撤销不可能影响公共利益。案例一的建设工程规划许可被撤销，仅影响特定的购买人，不论其数量是否巨大，都不构成公共利益。第二，该行政许可包含多个事项、且各个事项之间彼此具有独立性、可明确予以分割。行政许可部分撤销后，仍可以构成一个独立完整的行政许可。如案例一中的建设工程规划许可的内容包含住宅小区1号、2号、4号住宅楼、物业房、地下室等建筑物，这些建筑物彼此之间相互独立，可以明确分割，具备部分撤销的基本条件。第三，部分撤销可以实质性的解决行政争议，也可避免行政许可被全部撤销而可能引发的大量争议，获得更佳的裁判效果。如案例一，若将该建设工程规划许可全部撤销，将导致所有住宅楼以及建筑物属于违法建设。部分撤销既能解决某氧气厂提出的诉讼主张，又能避免造成更多的社会资源浪费。

前述裁判理念并不局限于行政许可领域，符合前述条件的其他行政行为，人民法院均可以采取部分撤销的裁判方式。如河南省邓州市政府申请再审一案中〔11〕，最高人民法院认为“被诉征收决定的范围包含了余某的案涉房屋和土地。但在一审诉讼过程中，邓州市政府并未提供证据证明被诉征收决定的合法性，其在二审阶段才补充提交了相关证据材料的复印件，二审法院不予采信前述证据，符合法律规定。基于邓州市政府不能证明被诉征收决定的合法性，二审法院结合余某的诉讼请求，判决撤销被诉征收决定中涉及余某的部分，既充分保障了公共利益，又有效解决了行政争议。因此，邓州市政府主张启动本案审判监督程序，本院不予支持。”

【注释】

*章文英，武汉大学法学院博士研究生；任海霞，河南省洛阳市中级人民法院行政庭副庭长，最高人民法院第四巡回法庭成长计划法官。

〔1〕参见最高人民法院（2018）最高法行申4760号行政裁定书。

〔2〕《中华人民共和国城乡规划法》第40条第1款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”

〔3〕《中华人民共和国行政许可法》第47条第1款规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”

〔4〕《中华人民共和国行政复议法》第28条第1款第3项规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……违反法定程序的……。”

〔5〕《中华人民共和国行政许可法》第69条第1款第3项规定：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：……（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的……。”

〔6〕参见最高人民法院（2019）最高法行申4534号行政裁定书。

〔7〕参见梁凤云：《行政诉讼法司法解释讲义》，人民法院出版社2018年版，第79页。

〔8〕参见最高人民法院（2019）最高法行申1280号行政裁定书。

〔9〕参见最高人民法院（2019）最高法行申10845号行政裁定书。

〔10〕这里的过错从广义理解，既包括被许可人违反法律规定获得行政许可的情形，也包括未按时提交延续申请等可归责于被许可人的未违反法律规定的情形。

〔11〕参见最高人民法院（2019）最高法行申6839号行政裁定书。

来源：法律适用. 2020,(20)