矿山不能说关就关，“一刀切”纠偏有法律依据

相对其他单位而言，矿山企业较为深刻地感受到了“责令关闭”的威力。整合整顿、安全环保、自然保护区退出、基本农田避让等等，不一而足。“关、关、关……”矿山企业面对这种状况，显得很是无奈。

▲矿山企业较为深刻地感受到了“责令关闭”的威力。

这不免引人深思。深思后发现，产生此现象一个根本原因就在于“责令关闭”究竟是何法律性质、应当遵从哪个法律轨道难以厘清。中国文化博大精深，对于同一文字往往有多种解释，不搞清楚文字的内涵和外延，不放在特定背景下，是无法得出正确理解的。

因此，有必要厘清“责令关闭”这四个字的性质和真正的涵义。但对于“责令关闭”的法律性质而言，近年来一直争论不下，主要的几种观点是“行政处罚说”“行政强制说”和“行政命令说”。

2017年9月1日第二次修正的《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。”其中，与“责令关闭”最为接近的是“（四）责令停产停业”。

2012年1月1日起施行的《行政强制法》第九条规定：“行政强制措施的种类包括：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。”其中，与“责令关闭”最为接近的是“（二）查封场所、设施或者财物”。

关于“责令关闭”的规定散见于不同的法律，但主要是体现在“安全”和“环保”的法律之中。

《中华人民共和国安全生产法》第九十三条规定，生产经营单位不具备本法和其他有关法律、行政法规和国家标准或者行业标准规定的安全生产条件，经停产停业整顿仍不具备安全生产条件的，予以关闭；有关部门应当依法吊销有关证照。

《中华人民共和国环境保护法》第三十九条规定，对经限期治理逾期未完成治理任务的企业事业单位，除依照国家规定加收超标准排污费外，可以根据所造成的危害后果处以罚款，或者责令停业、关闭。前款规定的罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令中央直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。

虽然根据有关解释，责令关闭是一种很重的行政处罚，即人民政府对于严重污染环境的企事业单位，依法作出决定，命令其关闭。适用于那些严重污染环境，并且经过限期治理，逾期未完成治理任务，不能让其继续存在下去的企事业单位。但遗憾的是，并没有任何一部法律对于“责令关闭”的法律性质作出明确规定。

1月22日，十三届全国人大常委会第二十五次会议表决通过并于7月15日施行的《行政处罚法》，在第九条“行政处罚的种类”中，明确将“责令关闭”与“限制开展生产经营活动、责令停产停业、限制从业”均列为了行政处罚。自此，实务中，对于“责令关闭”法律性质久决不定的局面终于盖棺定论，“矿山关闭”终于被戴上了“行政处罚”的制度笼头。

　　将“责令关闭”明确为行政处罚的一种，也即将“责令关闭”定性为行政处罚，那么，行政机关在作出这一行政行为时就应当遵从行政处罚的严格程序要求。自此，深受“责令关闭”影响的矿山企业在新的《行政处罚法》施行后，将不能被行政机关“一刀切”随意关闭，矿山企业的合法权益也将因此得以保护。如此，也符合中央“要妥善处理、有序推进，坚决杜绝'一刀切’行为”的政策要求。

1月1日起施行的《中华人民共和国民法典》第三百二十九条规定，“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”《中华人民共和国民法典》秉承了《中华人民共和国物权法》关于矿业权法律性质的规定，赋予了矿业权用益物权财产权的法律性质。民法典给矿山企业吃了权益保护的定心丸。随着法治建设的推进，广大矿山企业的合法权益正在随着法律制度的完善而得以保护。

▲肆意的违法、随意地“矿山关闭”造成的是对于规则的破坏，影响的是对整个市场经济的建立。

市场经济是法治经济，法治经济环境是良好营商环境的基本前提，任何市场经济主体都需要依据法律规则预测自己行为的后果，否则，肆意的违法、随意地“矿山关闭”造成的是对于规则的破坏，影响的是对整个市场经济的建立。良好营商环境能够显著降低制度性交易成本，有效稳定投资者预期，广泛聚集经济资源要素，是推动经济高质量发展的必要条件。营造良好营商环境，是推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的重要抓手。

政府是市场规则的制定者，也是市场公平的维护者，需要为市场主体提供更多优质公共服务。法治是最好的营商环境，最能聚人聚财，最有利于发展。用法治来规范政府和市场的边界，尊重市场经济规律，通过市场化手段，在法治框架内调整各类市场主体的利益关系。给“矿山关闭”戴上笼头，牵住牛鼻子，让“矿山关闭”在法治轨道上运行，是法治政府建设的需要和依法治国的必须，也是矿业经济在“十四五”规划和国内国际双循环背景下能否高质量发展的关键。

（作者系北京市雨仁律师事务所矿法研究中心主任）

来源：采金人公众号