浅谈对行政自由裁量权的司法审查
行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则，根据具体情况自行判断并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力。它是行政机关常用的一种权力。在审判实践中，行政自由裁量权是行政机关同行政相对人之间最容易发生争议从而引发行政诉讼的一个原因。
行政自由裁量权从产生的那一天起，就存在着被滥用的可能性，此正应验了一句话：?一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。?那么行政自由裁量权的?界限?在哪里呢？
20世纪在西方出现的?新滥用权力?理论旨在回答这一问题。它认为随着行政自由裁量权范围无限扩大，行政权力的滥用不仅存在于突破法律明文规定的范围的滥用，而且更多地存在于在法律规定的范围内的滥用（我国行政诉讼法对上述两种情况分别以超越职权和滥用职权加以规定。本文所称行政自由裁量权的滥用主要指滥用职权，即在法律规定的范围内的滥用。）在法律规定范围内的滥用是行政权合法但不合理的滥用，它具有更大的隐蔽性，比如拖拉作风、官僚主义、专横等，严重损害着相对人的合法权利和利益。这种新滥用权力理论为行政自由裁量权划定了一条界限，即行政自由裁量权的行使不仅要合法，而且要合理，否则将被认定为滥用。这一理论的提出为如何监督行政自由裁量权奠定了理论基础，也引发了行政法领域内的一次重大革命，它导致行政法学的?法治?涵义发生了变化。行政法学的?法治?固然要讲?依法行政?、?依法办事?，但有了一个重大的补充，即重点讲?控制自由裁量权?、?防止滥用自由权?。法治含义的变化和扩大，使行政法学中的另一原则?行政合理性?原则相应而生，突破了原有的?行政合法性?原则的界限，使行政法从对自由裁量权无力的两难境地中摆脱出来，在行政诉讼中形成了对行政自由裁量权予以司法审查的新原则，即行政合理性原则。
然而，对合理性原则能否成为继合法性审查之后的又一个司法审查原则，在我国行政诉讼理论界和司法实践上存在诸多争论。一种观点认为，滥用自由裁量权的行为属违反合法性原则的行为。因为我国行政诉讼法将滥用自由裁量权的行为，如滥用职权与其他形式的违法行为并列在一起，均属人民法院判决撤销之列，而且从行政滥用职权行为的全部过程看，它是一种非法性质，应属合法性原则的审查范围。因此，他们认为承认合理性原则没有实际意义。另一种观点认为，虽然坚守行政合法性原则难以对滥用自由裁量的行为进行有效的监督（因为滥用自由裁量权的行为往往在外面都包裹着一层合法的外衣），但若引用一个合理性的范畴来检验被诉具体行政行为的合法性，这不仅与人们通常所理解的审查具体行政行为合法性原则相冲突，而且在理论和逻辑上也是难以成立的。因此，他们将对行政滥用职权等滥用自由裁量权行为的合理性司法审查解释为合法性审查原则的例外，以弥补这一缺漏。通过以上两种观点不难看出，坚持第一种观点的论者在剖析行政滥用职权的涵义及表现形式时，往往自觉或不自觉地站在合理性原则的角度，用目的、动机、正当考虑等原本属于合理性原则的要素来解释行政滥用职权。因此，如果把行政滥用职权认定为违反合法性原则，将造成其涵义、表现形式与性质的无法统一；对坚持第二种观点的论者来说，行政滥用职权是一个弹性很大的概念，目前理论界对其表现形式所作的列举已达数十种之多，却仍有尚未穷尽的现象。而且依据行政诉讼法的规定，对行政处罚显失公正、行政机关不作为的行为，究其实质，同样也应适用合理性审查原则。因此，把现实生活中大量存在的表现形式多样的违反合理性原则的自由裁量行为仅仅视作合法性审查原则的例外，是难以令人信服的。综上，笔者认为，在行政自由裁量权日益扩张，行政滥用职权日益多样化的今天，理应赋予合理性原则以独立的地位，以弥补合法性原则审查行政滥用自由裁量权的不足。
行政合理性原则既然确定为一项司法审查原则，?合理?的具体标准就显得至关重要，它即是行政机关?合理?使用自由裁量权的尺度，同样也是司法机关予以司法审查的标准。理论界普遍认为，一方面，合理性原则是对合法性原则的补充，目的在于对?合法?范围内的自由裁量权行为予以有效控制，所以其标准必须宽泛，否则很难防止任意裁量；另一方面，合理的标准又不能无限扩大，不然会与道德标准相混淆，加重司法审查的负担。在这种两难境地下，我们惟一的出路是以全社会共同的行为准则——法律为基础，要求合理必须围绕法律，以立法的目的作为判断的出发点，并辅之以长期以来司法审查中形成的一些经验标准。主要包括以下几个方面：
第一，是否符合法律目的。任何法律、法规在授予行政机关自由裁量权时，都有其内在的目的。行政机关行使自由裁量权时，必须正确理解授权机关的立法意图和精神实质。反之，即构成滥用自由裁量权。
第二，是否考虑相关因素。行政执法机关在执法活动中行使自由裁量权时，必然考虑到一切应当考虑的因素。未正确考虑相关因素的表现为两方面：其一是考虑了不相关因素。如因政治因素吊销个体营业执照。其二是忽略了相关因素。如处理违反治安管理的打架行为时，仅考虑了后果如何而没有考虑打架行为的起因。
第三，是否基于正当的考虑。如果行政执法机关并不是经过仔细慎重的理性思考与衡量的过程，而是凭着主观直觉或臆断作为自由裁量决定，如当事人违法事实轻微，却被处以最高额的处罚，显属对自由裁量权的滥用。
第四，是否滥用程序，包括不正当的迟延和不正当的步骤、方式等。如在法律没有明确规定行政执法主体作出行政执行行为期限的情况下，行政执法主体不得无故拖延或置之不理，必须在适当的时间内作出。
第五，是否符合社会客观规律。客观规律是指每件事项的自然活动过程。如行政机关不能让一居民在一小时内搬迁，否则就是有悖常理，就不是适当的行政执法行为。
第六，是否符合情理，包括对当事人是否平等对待，以及是否遵循惯例等。
当然以上所列仍不能穷尽所有滥用行政自由裁量权的标准，作为一项实践性很强的标准，它将随着社会的发展不断得到补充和完善。
尽管合理性原则的提出，为司法权审查行政自由裁量权提供了一项实用性很强的司法审查原则，但毋庸置疑，由于合理性标准的复杂性和可变化性，依据这些标准对行政自由裁量权予以司法审查的司法权也同样面临着被滥用的可能性。当我们赋予了司法机关对行政自由裁量权予以合理性审查的同时，也就赋予了司法机关的自由裁量权。?一切有权力的人都很容易滥用权力?这句话不仅适用于行政自由裁量权，毫无疑问也同样适用于司法自由裁量权。另一个问题是，行政权和司法权毕竟是两种不同的权力，有着各自的职能范围，当我们赋予司法权对行政自由裁量权予以司法审查的权力时，如何把握司法审查行政自由裁量权应深入到怎样的程度才能即达到控制的目的又不至于代替行政自由裁量权？笔者认为：
一、任何权力都必须受到制约，这是现代法治国家的本质。既然司法机关拥有自由裁量权，而这种权力又不可避免地存在被滥用的危险，那就必须加以控制和监督，以防止专横和不公正地任意裁量。但是由于行政机关与司法机关存在着差别，对司法自由裁量权的制约当然也就和对行政自由裁量权的控制有所不同。行政诉讼是一种裁决纠纷的活动，公正是其生命所在。为了保证人民法院公正裁判案件，行政诉讼有着一套严格的、保证公正裁决的程序。因此，行政诉讼本身就是对司法自由裁量权的一种制约。这是司法自由裁量权与行政自由裁量权所不同之处。行政诉讼中的二审制度、审判监督制度的设立，就是为保证人民法院作出公正裁断。因此，严格执行行政诉讼法，注重程序公正，是保障司法自由裁量权正确行使的关键。
二、随着司法权对行政自由裁量权审查力度的加大，可能会导致司法权代替行政权情况的出现，这同样也被视为司法自由裁量权的滥用。因此，应该正确把握司法审查行政自由裁量权深入到怎样的程度才能达到即控制的目的又不至于导致代替行政自由裁量权之嫌。笔者认为，首先司法权应当尊重行政权在自由裁量权范围内的合理选择。行政诉讼法的立法目的表现在两个方面，既要保护公民、法人的合法权益，又要保障行政机关依法行使行政权力。因此，司法权应在两者的保护中寻求?平衡?。其次，合理地确定司法审查的范围和力度。有学者认为，司法审查的范围主要体现在法律问题和事实问题两个方面。由于司法权和行政权职能的区别，因此，司法审查行政机关对法律问题的判断，其?度?必强，因为司法人员拥有对法律问题最终判断的权力和技能；司法审查行政机关对事实问题的判断，其?度?适中，因为行政机关熟悉其业务范围内的工作，法院对行政机关认定的事实应相对尊重，尤其是在技术性强的行政管理领域所认定的事实，不能轻易以自己对事实的判断代替行政机关对事实的判断。
对行政自由裁量权的有效司法审查，是一项富有挑战性的工作，它对审判人员努力提高法律素质、增强公正意识有着积极的作用。而随着法治进程的不断加快，依法行政，切实保护公民、法人的合法权益，努力做到个人利益、国家利益及公共利益的平衡，必将对行政权与司法权的合理、适当的运用提出更高的要求。