“双评价”——市级国土空间总体规划的前提与基础
摘要
资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价（后简称“双评价”）是认识所在地自然资源以及国土空间发展短板，突出新时期国土空间规划治理性和问题导向性的重要前提和基础，在摸清资源禀赋、识别风险类型、确定承载上限、统筹布局三类空间及科学划定三条控制线等方面发挥了重要作用，同时也为国土空间规划实施监测评估预警提供重要抓手。为更好地支撑新时期国土空间规划编制，有必要对市级国土空间规划的“双评价”工作进行重新审视与再理解。本文从《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》（以下简称《指南》）对“双评价”工作要求入手，通过梳理和总结实际工作中现存问题和重难点，从逻辑转变和技术挖掘双重角度对“双评价”工作进行归纳与探究，以期为市级国土空间总体规划编制提供参考。
☞ 1.前置作用——先画棋盘再落棋子
“双评价”作为市级总规编制基础工作的前置性专题研究，绝不能与规划方案脱节，其作用应服务于规划编制全过程，为优化国土空间保护格局、划定三区三线备选区域、构建自然保护地体系和重大工程策略等提供重要支撑和参考依据。
☞ 2.评价过程——规定动作与自选动作
目前的《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南》是自然资源部针对全国的通用评价技术导则，只推荐了主要要素功能评价的技术方法。而具体评价因子及分级阈值的选择需要根据当地实际进行进一步优化与调整。否则将无法体现当地自然资源禀赋、生态环境容量等空间本底特征和有力地支撑市县级国土空间规划。
☞ 3.成果应用——承上启下与上下传导
市级“双评价”具有明显的承上启下作用，是空间规划体系中政策传导的必要前提。因此，市级“双评价”如何结合市级资源环境特征，在承接省（自治区）级“双评价”工作的基础上，更好地支撑市县级国土空间规划编制是评价的又一个重难点。
☞ 1.从技术导向到管理导向
通过对比自然资源部相继公布了初稿、讨论稿、征求意见稿等多版编制指南，“双评价”从上百个指标及多种模型运算到明晰限制性指标的指向性。明确对评价过程的简化，强调控制底线、符合当地实际，突出实用性和可操作性。
☞ 2.从统一模板到因地制宜
市级“双评价”一方面应衔接落实省级“双评价”的管控内容，另一方面可结合市、县(区)的实际情况，在省级评价结果的基础上，补充特色指标与因子，如国家省市各级发展战略要求、机械化农业条件评价及基础设施均质化判断等指标均可给予权重，参与后期的情景分析，用于研判地区资源环境禀赋特点、问题与风险，识别未来国土开发利用潜力空间等方面，为后续规划应用提供支撑。
☞ 3.从总量调控到空间约束
市级“双评价”相较于省级“双评价”评价尺度、评价单元和约束指标相对性都有所减弱，所以其评价结果不求绝对大小，只评价相对强弱，不是计算承载容量，而是评价承载能力；也不是计算适宜规模，而是评价适宜程度。
☞ 4.从绝对判断到动态评估
“双评价”是基于特定发展阶段、经济技术水平、生产生活方式和生态保护目标，在一定地域范围内资源环境要素能够支撑农业生产、城镇建设等人类活动的最大合理规模。因此，双评价结果并非一成不变。在规划实施期间内，因技术发展及资源要素的利用方式等条件转变而受到影响。因此“双评价”工作应该是一个动态评估过程，需在一定时期内进行新的检视与评估。
☞ 1.确定发展方向
国土空间开发适宜性是国土空间规划的“软指引”工作的核心，结合地理区位和整体性特征，通过重要性、适宜性评价，确定生态保护、农业生产、城镇建设等不同开发保护利用方式的适宜程度，提出发展策略，侧重功能指向。资源环境承载能力作为“硬约束”是一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合承载水平，工作重点为框定刚性边界，研判水资源、土地资源约束条件，测算农业生产和城镇建设的最大规模，侧重底线管控和风险识别。因此，“双评价”为解决空间往哪发展的问题提供了技术支撑。
☞ 2.优化发展区域
实际工作中，为突出生态优先原则，将生态保护极重要区扣除后进行适宜性评价。除明确的功能指向外，还存在适宜空间上多重功能重叠的区域和都不适宜区域，应对该类空间进行价值判断，“多宜空间”内涉及的生态脆弱区和区域设施（廊道）需进行保护修复纳入生态空间，农业生产和城镇建设功能重叠部分，需结合周边地块属性进行综合考量，保证土地连片度高，达到空间节约集约的目的。对于“都不宜空间”，需通过修复整治后优先纳入农业空间，划定三类空间。
继而引导空间格局和指导控制线划定，综合分析评价将各类空间的现实建设、利用、保护情况纳入分析框架，以识别现状问题和风险、预判农业、城镇潜力规模和空间布局。以各类型适宜性程度为参考，引导国土空间开发格局与结构优化，划定或优化城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线。也可通过不同指向的承载力评价为规划编制的目标和指标制定提供依据，确定城市的生态、农业、城镇空间的极限容量值，作为森林覆盖率、林地保有量、永久基本农田保护率、耕地保有量、开发强度等指标设定的依据。最终将底线思维融入到国土空间规划管理“五级三类”制度体系，实现三区三线与国土空间规划管理的无缝对接。
☞ 3.明确发展路径
“双评价”作为国土空间规划的基础性研究其根本意义就是要对地域功能自身的形成机理、分布格局演变的特征，以及空间组织的规律形成科学的认知，建立承载力长效预警机制。引导国土空间绿色发展、高质量发展、协调发展。
通过前期综合分析和评价的过程，对资源环境禀赋及空间格局特征进行全面“体检”和相关数据的充分掌握。技术要点主要在于识别水资源、土地资源、气候资源、动植物资源及环境资源等区域本底情况，不仅要按照优劣条件在空间上进行等级划分作为空间发展方式的依据，还需为各类资源保护利用方式提供参考。
以市级国土空间总体规划编制指南的深度为依据，将“双评价”在功能指向与主要规划内容进行关联分析。在基础空间层面，“双评价”通过框定规模和约束边界明确发展方向，支撑市级规划目标、发展定位等“战略性”内容的制定，同时指导下一级规划空间战略的落地；在格局功能层面，“双评价”通过预判三类空间布局，明确发展区域，对接市级国土空间主体功能区的划定结果，并支撑省级功能分区和控制线等的划定；在资源要素层面，“双评价”通过各类资源评价，判别发展路径，对应市县两级规划中的耕地保护、生态修复、交通体系、文化保护和基础设施建设等专项规划的编制。
因此，“双评价”之于国土空间规划的基础性作用，贯穿于规划全过程，究其本质就是对国土空间开发保护利用方式的空间预判，通过基础空间—格局功能—资源本底三个层面，明确空间发展方向—发展区域—发展路径，为科学、合理的规划编制提供支撑。
文章作者：
项亚楠、夏太运、高黄根、王莉萌、李宗义、王举
(作者均供职于四川省国土空间规划研究院 ）