太古观察:浅谈《反垄断法(修正草案)》对经营者集中审查制度的修改

导读:经营者集中反垄断审查是重要的反垄断执法事前监管手段,是反垄断执法机构强化竞争政策基础性地位的重要抓手。在2021年10月23日发布的《反垄断法(修正草案)》(以下简称“《修正草案》”)针对经营者集中审查制度作了相应的修改,包括下一阶段的审查重点、提高处罚上限和设立审查期限“停表”制度等。

一、经营者集中审查制度与合规事件

经营者集中反垄断审查是反垄断执法事前的重要监管手段,是反垄断执法机构强化竞争政策基础性地位的重要抓手。

自2008年《反垄断法》实施至2018年年底,反垄断执法机构共审结经营者集中申报案件超过 2500 件,处罚违法实施集中案件 32 件,合计处罚金额 1085 万元。

2019年至2021年的执法数据:

2019年

根据《中国反垄断年度执法报告(2019)》(以下简称“《2019报告》”)的内容显示,2019年市场监管总局共收到经营者集中申报案件503件、立案462件、审结465件。对36件违法实施集中案件开展调查、对18件公开作出行政处罚,合计处罚金额725万元。

2020年

根据《中国反垄断年度执法报告(2020)》(以下简称“《2020报告》”)的内容显示,2020年市场监管总局合计立案涉嫌违法实施经营者集中案件485件、审结473件。其中,附条件批准4件。依法调查违法实施集中案件21件、审结16件。其中,经调查不构成违法实施集中3件;对 涉及13件案件的15家企业作出行政处罚,合计处罚金额580万元人民币。

2021年

截至2021年7月,国家市场监管总局共发布了四次对经营者集中平台的行政处罚决定,累计涉及44起经营者集中案。7月7日,国家市场监管总局对互联网领域22起经营者集中案实施立案调查。

二、加强对金融、科技、媒体等领域的经营者集中的审查

根据《修正草案》第三十七条的内容,下一阶段会依法加强民生、金融、科技、媒体等领域的经营者集中的审查。

根据《2019报告》和《2020报告》显示,包括互联网、信息通信、公用事业、医药、半导体、汽车、建材、交通、石化在内的重点行业也是查处垄断行为的重点行业领域。

其中2019年所发生的经营者集中申报案件中,制造业占比48%、汽车行业占比31%、交通运输及仓储占比9%、房地产占比7%、批发零售占比3%。

三、未达到申报标准,具有排除竞争效果的,需要调查

与现行《反垄断法》相比,现行《反垄断法》中并没有要求对经营者集中未达到申报标准进行调查。根据《反垄断法》,经营者集中的情形分别为合并、股权买卖和协议控股。

《修正草案》中新增的这条内容实际上是赋予了执法机构发起调查的权力。例如,某些行业会出现某企业利用资金和技术优势,买掉同行,从而实现减少甚至消灭对手的情况。同时,由于该行业本身参与竞争者数量有限,且营业额达不到经济者集中的申报标准。针对此情况,反垄断执法机构的发起调查权就显得尤为重要。

四、经营者集中审查期限的“停表制度”

对比《修正草案》,我国现行《反垄断法》和《经营者集中审查暂行规定》对经营者集中审查期限的规定为:

初步审查期限为30日内;

进一步审查期限为90日内;

特殊情形进一步延长审查60日内。

审查期限自立案之日起最长不超过180日。

现行的审查期限常常由于时间紧张,从而通过撤回重报的方式来争取更多的时间以不超审查期限。增加“停表制度”后,将进一步优化审查流程,避免了撤回重报的情形发生。

五、加大对经营者集中的处罚力度

我国现行的《反垄断法》对经营者集中的处罚上限为人民币五十万元,这一规定显然处罚力度过低。《修正草案》将具有或者可能具有排除、限制竞争效果的处罚金额上限提高到上一年营业额的10%;将不具有排除 、限制竞争效果的处罚金额上限提高到500万元。

六、我们的观察

经营者集中反垄断审查是反垄断执法事前的重要监管手段。加强和改进经营者集中反垄断审查,提高审查质量和效率,对于推进反垄断治理体系和治理能力现代化,保护市场公平竞争,助力企业优化重组和经济转型升 级、维护消费者利益具有重要的意义。

针对此次对于经营者集中反垄断审查的升级以及未来的监管趋势,我们建议交易方在进行交易设计时,除了需要考虑该是否会触发经营者集中申报,还应综合审慎评估交易所产生的影响是否造成排除、限制竞争的可能。同时,如果该交易需要申报或者被调查,还应积极准备相关材料、配合执法机构的调查,避免因沟通问题而影响最终的交易。对此我们将保持关注。

  • 附:我国现行与经营者集中制度有关的法律法规

  • 目前我国涉及经营者集中申报的法律法规主要有:

  • 《中华人民共和国反垄断法》(2008年8月1日施行)

  • 《经营者集中审查暂行规定》(国家市场监督管理总局第30号令 2020年12月1日施行)

  • 《关于经营者集中申报的指导意见》(国家市场监督管理总局2018年9月29日发布)

  • 《关于经营者集中简易案件申报的指导意见》(国家市场监督管理总局2018年9月29日发布)

  • 《关于经营者集中申报文件资料的指导意见》(国家市场监督管理总局2018年9月29日发布)

  • 《国务院关于经营者集中申报标准的规定》(2008年8月3日国务院令529号公布,2018年9月18日修订)

  • 《金融业经营者集中申报营业额计算办法》(中华人民共和国商务部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会2009年第10号令 2009年8月15日施行)

  • 《未依法申报经营者集中调查处理暂行办法》(中华人民共和国商务部令 2011年第6号)

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