隐性债务对投资项目的影响有哪些？

当前，在政企合作投资项目中，普遍面临隐性债务问题，但由于涉及隐性债务的政策文件未公布，难以全面、精准地评估其对投资项目的影响。基于现有资料，分析如下：

一、BT模式

财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》等文件，已明确将BT、垫资施工等模式认定为一种政府举债方式。新预算法生效之后，这些模式均属于违法违规举债，并将形成隐性债务。

二、PPP模式

财金〔2019〕10号文相关条款中，规定了政府方兜底的PPP项目，将形成隐性债务。但规范的PPP项目形成的政府支出责任，是否不形成隐性债务，该文并未明确规定，只是将“符合条件的PPP项目形成的政府支出事项”定性为“经常性支出”，并要求将其纳入预算管理。但实际上，PPP项目形成的政府支出责任，时间长达10年至30年，而财政收支预算是按年度制定，即使中期财政规划也只有三年。因此，将PPP项下支出列入预算，只是政府承诺而已，在项目落地时无法实现。长远来看，PPP支出风险与隐性债务风险同样不可忽视，需要紧密关注政策动向。

另外，实践中对“兜底”的认定标准也存在分歧。例如，高速公路项目中，政府方承诺保底交通量；污水处理项目中，政府方承诺保底水处理量；这些对最低需求量的风险分配，面临审计时往往可能被认定为政府兜底最低收益。但财政部最早出台的PPP政策文件《关于关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）即明确规定，最低需求风险由政府承担。政府承诺的保底交通量、水处理量，均属对最低需求量的承诺，而不是兜底最低收益。可见，10号文关于PPP与隐性债务相互关系的规定（可能是目前唯一公开的涉及隐性债务的官方文件），在实操中仍有疑问。

三、片区开发中的ABO模式

ABO即“授权Authorize -建设Build -运营Operate”，基本操作模式是，政府授予平台公司或其与投资方组建的项目公司特许经营权，由项目公司作为投资建设主体，负责特定片区范围内的综合开发，开发形成的土地由政府安排出让，以土地出让金作为投资回报来源。如土地未能及时出让或土地出让金不足以支付投资回报，政府方不以其他财政资金承担责任，由投资方自负盈亏。

这种模式是否形成隐性债务，尚不明确。土地出让金属于财政资金，收支都要纳入政府性基金预算，这种模式当然属于承诺以财政资金作为投资回报来源，符合隐性债务的基本要素；但从政府债务风险管控角度，政府不兜底，不增加固有的财政支出责任，由投资方自担风险。实践中，不少地区在探索采取这种模式，但其合规性尚存疑问，有待官方文件进一步确认。

四、“投资人 EPC”模式

这种模式是由政府方通过公开招标等竞争性方式选择社会资本方，由投资人和施工方、设计方组成的社会资本方联合体共同参与投标，中标后组建项目公司，经政府授权作为投资建设主体。在当前PPP收紧的政策环境下，不少地方政府都在探索采用这种模式，但其本质与前述BT模式、ABO模式存在相通之处。

如政府方承诺对社会资本的投资建设成本及约定回报均予支付，则基本属于BT模式，将形成隐性债务；如政府方只是承诺将约定范围内的土地出让金或其他收入，作为社会资本投资建设成本及预期回报的资金来源，则基本属于前述片区开发中的ABO模式，是否形成隐性债务，尚待确认。