行政诉讼起诉条件审查类改发案件裁判要点｜至正研究
今天
编者按：
上海二中院“改发案件类案裁判要点”是对特定类型改发案件中常见问题及裁判规则的归纳提炼。裁判要点以我院审委会通报的形式呈现，并下发辖区法院，以促进类案同判和适法统一。本期刊发的“行政诉讼起诉条件审查类改发案件裁判要点”，由我院行政审判庭马浩方审判团队整理而成，对我院近年审结的涉行政诉讼起诉条件审查类改发案件中常见的被撤销机构建制后的事业单位法人是否具备诉讼主体资格，在当事人无直接证据证明行政机关强制拆除行为违法的情形下如何把握立案标准等问题做出梳理和回应。
行政诉讼起诉条件审查类
改发案件裁判要点
问题之一
房屋原产权人去世后，遗嘱继承人与征收部门签订房屋征收补偿协议的，其他法定继承人能否就补偿协议效力提起诉讼？
裁判观点
房屋原产权人去世，遗嘱继承人与房屋征收部门就房屋征收事宜签订补偿协议的，该协议双方不包括其他法定继承人。经释明其他法定继承人未对遗嘱效力提起民事诉讼，在遗嘱仍属有效的情况下，无法证明其他法定继承人与征收补偿协议有利害关系，故其他法定继承人不具有提起确认协议效力行政诉讼的原告主体资格。
问题之二
原告经法院释明后变更被告，导致案件级别管辖发生改变的，法院能否以原告起诉不符合法定条件为由驳回其起诉？
裁判观点
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定，法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的法院。法院立案受理后，原告经法院释明变更被告,因变更被告导致案件级别管辖发生改变，但原告不同意向有管辖权的法院重新起诉的，受诉法院应当将案件移送有管辖权的法院。受诉法院以不符合起诉条件为由驳回原告起诉，属于法律适用错误。
问题之三
当事人起诉要求行政机关履行法定职责，或起诉要求确认行政机关不履行法定职责行为违法的，应当如何把握起诉条件？
裁判观点
当事人起诉要求行政机关履行法定职责，或起诉要求确认行政机关不履行法定职责行为违法的，如果当事人请求事项经初步审查属于行政机关法定职责范围，且起诉时提交了证明其曾向行政机关提出过履职申请的证据，则法院一般应当予以立案进行进一步审查。如果当事人请求事项明显不属于行政机关的法定职责范围，则法院可以不予立案。
问题之四
就同一投诉举报事项，当事人先起诉要求行政机关履行答复职责，之后行政机关答复不予立案，当事人又起诉要求判令行政机关所作答复违法，是否属于重复起诉？
裁判观点
对重复起诉的判定不能简单地以所涉事项内容是否一致为标准，而应当结合起诉标的、起诉理由综合判断。当事人先起诉要求行政机关就投诉举报事项履行答复职责，行政机关对其投诉举报事项作出不予立案的答复后，当事人再就不予立案答复起诉的，此时诉讼标的已由要求履行答复职责变为不予立案答复，起诉理由也相应发生了变更，故第二次起诉与第一次起诉不属于重复起诉，法院应当予以受理。
问题之五
消费者权益纠纷中，市场监管部门组织消费者与生产者或销售者进行调解后又终止调解的，其向纠纷双方发出的终止调解通知是否可诉？
裁判观点
市场监管部门作出的终止调解通知，本质上属于调解行为，不属于行政诉讼受案范围，当事人就该调解行为提起诉讼，不符合法定起诉条件。
问题之六
事业单位法人的事业单位机构建制被撤销后，是否具备诉讼主体资格？
裁判观点
事业单位机构建制被撤销不等于事业单位法人被撤销、注销或解散，其本身仍具备诉讼主体资格，有权以原告身份提起相应的行政诉讼。
问题之七
已故病人的近亲属向卫生行政主管部门投诉与医院之间的医患纠纷，卫生行政主管部门所作答复是否与病人近亲属之间具有利害关系？
裁判观点
已故病人的近亲属就病人与医院之间的医患纠纷进行投诉，不宜将病人近亲属的投诉认定为对医务人员违法行为的举报，认为病人近亲属与被举报对象之间不存在法律上的利害关系，进而认定卫生行政主管部门所作答复对病人近亲属的权利义务不产生实际影响。卫生行政主管部门对投诉事项调查后答复病人近亲属，该答复与病人近亲属之间存在利害关系，病人近亲属起诉该答复符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第(五)项的规定，符合法定起诉条件。
问题之八
当事人起诉行政机关强制拆除行为违法，但并未提供该行政机关实施强制拆除行为的直接证据，应如何把握立案标准？
裁判观点
当事人起诉行政机关强制拆除行为违法，虽未提供实施强制拆除行为的直接证据，但其提供其他材料能初步证明被诉强制拆除行为与行政机关行为相关，即为达到了行政诉讼立案标准，应当予以立案，在诉讼中审查该行政机关是否实施了被诉强制拆除行为。
问题之九
乡镇人民政府对村民非法占用土地行为作出认定，导致村民所建房屋被拆除的，该认定行为是否可诉？
裁判观点
根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政、农业农村主管部门才具有对农村村民不按规定拆除原有房屋、退还宅基地等非法占用土地行为进行管理、监督和处罚的职责，乡镇人民政府并无认定村民是否存在非法占用土地行为并进行处罚的行政职权。如果村民所建房屋被强制拆除之前，有职权的行政机关并未对村民作出诸如自行整改或限期拆除等行政行为，则乡镇人民政府所作非法占用土地的认定行为已实际成为强制拆除村民房屋的主要理由和依据。该认定行为对外发生了法律效力，对村民的权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼受案范围，对该认定行为提起行政诉讼符合法定起诉条件。
问题之十
村委会单独或联合乡镇人民政府作出告示，告知村民自行整治，逾期将由相关职能部门集中整治，嗣后村民宅基地上房屋被强制拆除的，村民是否可以以乡镇人民政府为被告起诉强制拆除行为？
裁判观点
村民宅基地上房屋属村民个人财产，并非村民集体所有财产，村委会既不具有认定宅基地上房屋为违法建筑的行政职权，也不具有强制拆除违法建筑的行政职权。其对村民宅基地上房屋进行强制拆除，是为了实现乡镇人民政府的行政管理目的，应由乡镇人民政府承担相应的行政责任，此种情形下起诉乡镇人民政府属于行政诉讼受案范围。除非有确切证据证明强制拆除系村委会毁坏村民个人财产的行为，否则村民应当有权就其宅基地上房屋被强制拆除起诉乡镇人民政府。
问题十一
建筑物所有人申请由行政机关对建筑物进行“帮助拆除”的，承租人能否起诉实施拆除行为的行政机关？
裁判观点
在承租人实际占有、使用建筑物的情况下，建筑物所有人申请行政机关“帮助拆除”仅能证明其同意拆除建筑物，并交由行政机关处理，但无法证明二者之间是一种委托实施拆除行为的法律关系。作为行使行政管理职能的行政机关，本身也并不具有接受相关权利人委托实施拆除建筑物的职权，将拆除行为归因于建筑物所有人与承租人之间的民事纠纷，并据此将拆除行为定性为民事行为有失偏颇。行政机关对涉案建筑物发布整治公告、实施强制拆除行为，是为了实现其行政管理目的，因此拆除行为应当属于可诉的行政行为，承租人就此提起行政诉讼的，符合法定起诉条件。
问题十二
拆房公司接受行政机关委托进行房屋拆除时将委托范围以外的相邻房屋一并拆除的，相邻房屋的权利人是否有权提起行政诉讼？
裁判观点
拆房公司接受行政机关的委托具体实施对危旧房屋、违法建筑的拆除行为，属于行政机关履行行政管理职能的具体表现形式，本质上是一种行政行为。因此拆房公司在拆除过程中将目标建筑周围的相邻建筑一并拆除的，属于行政机关履职行为造成的后果，无论拆除相邻建筑的原因为何，如拆房公司误以为相邻建筑属于委托拆除范围、拆房公司拆除目标建筑后出于安全因素考虑不得不拆除相邻建筑等，都应当赋予相邻建筑权利人寻求司法救济的途径。相邻建筑的权利人对拆除行为提起行政诉讼的，法院应当对其起诉予以立案。
申言之，拆房公司接受行政机关的委托拆除建筑物尚且如此，行政机关自行拆除建筑物更加不能例外，无论是行政机关主动拆除还是经建筑物所有人同意进行拆除，只要对目标建筑的相邻建筑造成了损毁、拆除的实际效果，都应当赋予相邻建筑的权利人提起相应行政诉讼的原告主体资格。