基层论坛：设施农业用地的规范利用与执法监管

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设施农业用地是适应现代农业生产发展需要、推进乡村振兴的重要资源要素。近年来,设施农业用地规模显著增加，粗放无序、违法违规占用耕地现象时有发生。笔者结合江苏省盐城市盐都区的实践，就进一步建立完善设施农业用地有效长效监管机制作了一些研究和思考。

设施农业用地的范围及分类

设施农业用地是指在农业生产中直接用于作物种植和畜禽水产养殖的设施用地，以及与农业生产直接关联的附属或配套设施用地。从盐都区的实际来看，大体分为以下三类。

生产设施用地。一是作物种植生产设施用地。包括工厂化作物栽培中有钢架结构的连栋温室用地、食用菌生产用地、育种育秧（苗）用地，以及为生产服务的看护房用地等。农业生产简易大棚（棚架、温室）不纳入设施农业用地范围，按原地类管理。二是畜禽养殖生产设施用地。包括养殖畜禽舍、绿化隔离带、进排水渠道，以及为生产服务的看护房用地等。三是水产养殖生产设施用地。包括水产养殖中池塘、工厂化养殖池、工业化水槽、水产养殖尾水生态处理池、进排水渠道、设施养殖加温调温设备用地，以及为生产服务的看护房用地等。

附属（配套）设施用地。一是作物种植类附属（配套）设施用地。包括用于作物种植生产的农机具装备及设备、农资、原料临时存储用地，废弃物收集、存储、处理等环保设施用地，产品检验检疫监测用地，以及与作物种植生产直接关联的烘干晾晒、分拣包装、保鲜存储等农产品初加工设施用地。二是畜禽养殖类附属（配套）设施用地。包括畜禽养殖粪污、垫料、病死畜禽等养殖废弃物收集、存储、处理和利用用地，检验检疫监测、洗消、转运、动物疫病防控等设施用地，养殖场自用饲草饲料生产及饲料输送设施用地。三是水产养殖类附属（配套）设施用地。包括水质检测监测、病害防治设施用地，渔业机械、捕捞工具、渔用饲料和渔药等渔需物资临时仓储设施用地，水产养殖进出水处理设施用地，水产品上市前暂养、临时保鲜设施用地。

纳入建设用地管理的设施用地。一是屠宰和肉类加工场所，经营性的粮食存储、农资存放和农机经销维修场所；二是以农业为依托的休闲度假场所，各类庄园、酒庄、农家乐等；三是各类农业园区和农业产业融合发展涉及建设永久性餐饮、住宿、娱乐、康养、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、科研、展销等用地；四是病死动物专业集中无害化处理场（中心）等用地。

设施农业用地的规模及管控

生产设施用地规模。按照节约集约用地和集中兴建的原则，各类生产设施用地规模应根据生产规模合理确定。养殖设施允许建设多层建筑，但必须符合相关规划、建设安全和生物防疫等方面要求。看护房应执行“大棚房”问题专项清理整治整改标准，控制在“单层、15平方米以内”。

附属（配套）设施用地规模。工厂化作物栽培的附属（配套）设施用地，原则上控制在设施农业项目用地总规模的5%，最多不超过10亩。规模化种植的附属（配套）设施用地，原则上控制在种植面积的1.5%以内，最多不超过15亩。规模化畜禽养殖类附属（配套）设施的用地规模，原则上应控制在设施农业项目用地总规模10%以内，规模化水产养殖附属（配套）设施用地的用地规模，应控制在养殖生产用地面积10%以内，最多不超过15亩。

对设施农业用地，应当严格履行“申请—论证—公示—备案”等制度，切实规范用地行为。

申请。设施农业经营者拟建设设施农业项目的，应先编制设施农业用地建设方案，再与所在地村集体经济组织协商土地使用条件，协商一致后报镇（区、街道）审核。

论证。各镇（区、街道）组织村组代表、设施农业经营者，对设施建设方案进行审核论证，依据国土空间规划、村庄规划、农业发展规划、农业生产计划等，核实规划用途及永久基本农田等情况，合理确定设施农业用地位置及范围。

公示。各镇（区、街道）对设施建设方案和土地使用条件在设施农业用地所在地村、组进行公告，公告时间不少于五个工作日。对公告期满无异议的，设施农业经营者和农村集体经济组织、土地承包经营权人签订设施农业用地协议。协议使用期限不得超过土地承包期限，期满后如需继续使用的，应重新签订用地协议。

备案。用地协议签订后10个工作日内，设施农业经营者或农村集体经济组织应及时将用地协议与设施农业建设方案、土地复垦方案报所在地镇（区、街道）备案。所在地镇（区、街道）要对所报材料进行审查，现场踏勘核实。符合规定要求的，办理设施农业用地备案手续；不符合设施农业用地有关规定或用地备案信息材料不符合要求的，不予备案。各镇（区、街道）将设施农业用地备案材料汇交至县（市、区）自然资源和规划部门。县（市、区）自然资源和规划部门将有关备案信息录入省级设施农业用地信息备案系统。

加强和规范设施农业用地执法监管的建议

未批（备案）先建问题的监管。对设施农业用地未批（备案）先建的，所在地镇（区、街道）应及时发现并制止，责令设施农业经营者立即停工、补办用地手续，并及时上报县（市、区）自然资源和规划部门、农业农村部门，县（市、区）自然资源和规划部门按违法用地予以查处。

擅自改变用途问题的监管。对擅自改变设施农业用途的，所在地镇（区、街道）应及时发现并制止，责令设施农业经营者限期纠正，并及时上报有关部门。自然资源和规划部门对擅自或变相将设施农业用地用于非农建设的，按违法用地查处。农业农村部门对未按设施建设方案建设、生产经营、违规流转土地经营权的，按规定及时处理。如项目涉及农业补助资金的，农业农村部门应协同财政部门进行调查，依法追回补助资金。

逾期不复垦问题的监管。对设施农业用地不再使用的，应限期一年内必须恢复原用途。设施农业用地的复垦由所在地镇（区、街道）具体负责督查并落实土地复垦。经营者应依据审查通过的土地复垦方案，在约定银行建立土地复垦专用账户。对于按使用前土地用途完成土地复垦任务的，按监管协议退还预存的土地复垦费用。经营者拒绝复垦或复垦经整改仍不合格的，由所在农村集体经济组织代为复垦，所需费用从预存的土地复垦费用中列支。

未按规定备案问题的监管。县（市、区）自然资源和规划部门应会同农业农村局，定期对各镇设施农业用地备案材料进行检查，检查是否按照文件规范要求执行，发现问题的，应责令相关镇（区、街道）整改并给予通报。

（作者供职于江苏省盐城市自然资源和规划局盐都分局）