【学术笔记】中国老龄产业发展与政府职能界定
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摘要：纵观中国老龄产业的发展历程，政府对养老问题的态度非常明确与坚定，其间不断调整对养老问题的介入，从过去的大包大揽走向全社会、多方面共同承担，从只做运动员走向既做运动员又做裁判员。这是中国特色社会主义的根本要求，也是由于养老活动的特殊性和重要性所决定的。但中国仍然存在养老体系不健全、政策措施不到位、政府职能和市场职能不清晰等问题，应进一步健全养老保障体系，厘清政府职能和市场职能的边界。
一、引言
我国自20 世纪70 年代以来全面推行的计划生育政策，导致我国生育率明显下
降，使得人口老龄化问题提前到来，人口年龄结构的改变对经济发展和产业结构等产生了重大影响。根据蔡昉等人在《中国劳动力市场总体状况》分析中的测算，从2004年开始，中国新增劳动人口数量已开始持续低于劳动力的总需求量，而且这种差距持续扩大。
2010—2015年间，中国达到劳动人口数量的高峰。而到2030年左右， “婴儿潮”时期出生的人口也将步入老年时代，此时恰是中国老龄化前所未有的一个高潮，而相应就业人员的规模，决定着我国人口红利在未来的发展中无法继续维持。
在人口老龄化大背景下，我国面临着人口规模大、老龄化速度快、未富先老、地区人口老龄化程度不平衡等诸多问题。因此，发展老龄产业，不仅是应对人口老龄化挑战的必由之路，也是推动经济增长的重要举措。
然而，我国老龄产业的发展存在着诸多问题，其发展严重滞后于老年人口的快速增长和老年消费群体的巨大需求。养老服务设施严重不足，服务的项目和内容不全，服务人员的素质参差不齐，远远不能满足市场需要；老年用品市场的需求日渐强烈但供给短缺；养老体制和政策导向有待优化；民营资本在融资服务、财政支持、土地使用、医保定点等方面无法平等参与竞争。基于以上背景，本文拟从老龄产业发展不同阶段政府职能的演变入手，探讨政府职能在老龄产业发展中的作用形式、内容等问题，以期为我国老龄事业与产业的健康、快速发展，提供相应的理论支撑和政策建议。
二、新中国成立前的养老简况
中国是一个崇尚孝道的国度，养老有深厚的历史渊源。历史上养老方面的做法和制度，可以为现阶段制定老龄产业政策、科学合理界定政府职能，提供有益的借鉴。
（一）先秦时期：孝道养老文化基础的奠定
在先秦时期，以血缘为纽带的家庭为经济基本形态，因此家庭养老也应运而生，成为当时养老的基本方式。倡导孝道是先秦治国的重要措施。先秦在各个朝代设立了专职人员管理养老事务，例如， “太宰”是总管全国的各项事务；“大司徒”主要是掌管民生事务，包括垦荒移民，安置灾民流民，救济贫老。
孔子曾说：“今之孝者，是谓能养。至于犬马，皆能有养。不敬，何以别乎？”孟子也说过：“不得乎亲，不可以为人；不顺乎亲，不可以为子。”又言：“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼。”这些经典表述，可以说是中华孝道文化的集中体现。
西汉礼学家戴圣汇编的《礼记》，记载了先秦时期的礼制，较全面地介绍了先秦儒家的哲学观念。如《礼记·王制》写道：“凡养老，有虞氏以燕礼，夏后氏以飨礼，殷人以食礼，周人修而兼用之。五十养于乡，六十养于国，七十养于学，达于诸侯。”这表明，在西周时代，不仅中央政府负有养老责任，地方政府也得参与养老，而两者职责划分的主要标准，是老人的年龄。为了更好地保障家庭养老，周代在徭役上也有一些“优惠”。如，有80岁以上老人的家庭，子孙可以个别或者全部免除徭役。同时，国家会给予孤、独、矜、寡一定的生活补贴。
（二）秦朝至清朝晚期：国家养老的承续
汉朝推行“以孝治天下”，提出了相对完善的制度要求，特别是对于“子女养老” “家庭养老”有着较为严格的要求。汉律规定：不赡养老人，将会遭到在闹市处以暴刑的责罚，不尊敬长辈也是重罪，子女杀父母或者长辈，将会受到弃市之刑。汉朝时期，在老人幸福感最高的地方，发放“老年证”，即一种叫“鸠杖”的实用物。公元521年，梁武帝下诏，宣布在京师设置“孤老院”。隋唐时期，还加派专门人员管理相关事务，保证“孤老院”的运行。
唐代法律规定，凡是侍养父母不善者，治不孝罪。善待父母的内容包括父母在不远游、不藏私房钱等。唐朝还继承并发展了汉朝“赐杖” “从商免税”等做法。此外，唐令还规定了“优惠”制度：对80岁以上的老年人安排一个侍者，90岁以上的老年人侍者为两人，百岁以上为五人。唐朝还有一种比较流行的养老说法叫“色养”。顾名思义，是侍养父母时要和颜悦色，顾及父母的精神需求。不“色养”公婆甚至可以成为休妻的理由，这也是“色养”在当时受到重视的体现。
中国的传统养老观念还体现在对老年人的量刑准则方面。在相同犯罪条件下，对老年人在量刑上从轻甚至免除。汉宣帝下诏，80岁以上老年人，除诬告和杀人罪，其他罪责皆可免除。汉成帝时，将免责年龄放宽至70岁。
秦朝至清朝晚期，国家对老人的供养主要体现在物质赐予。汉文帝时规定，对80岁以上的平民老人，每月会供给米一石，肉二十斤，酒五斗。从唐高宗到明太祖也相继提出了更多的物质赐予措施。这说明，在需要救济的人口当中，老年人受到特别重视。
宋、明、清针对养老也都有相关规定，如免除老人子孙的赋税，以减轻“家庭养老”的负担。大清律例中明确提出，子孙因贫困无法赡养老人，致老人自杀者，将按照杀父罪处以刑罚。
在养老理念方面，秦朝至清朝晚期，也有许多流传甚广的经典文献。如，成书于明代时期的《增广贤文》说道：“百善孝为先。”“孝当竭力，非徒养生。鸦有反哺之义，羊知跪乳之恩。”这既是儒家文化的继承，也对后世有深远影响。
（三）清末至民国：西方理念与传统文化并重
清末至民国时期，随着资本主义文化的入侵，民主自由的思想开始逐渐深入人心，这些思想文化开始对中国传统的养老观形成冲击，但是这种思潮只是对封建落后因素进行抨击，对传统文化中尊老敬老的优秀文化并未提出反对。1928年，上海市颁布了《职工退职待遇暂行办法》。该办法提出，年满50岁的工人和年满60岁的公务人员退休时，雇主要按劳动时长发放养老费。1943年1月，当时的政府公布了《公务员退休法》，对公务员领取退休金，在制度上作出了具体规定。总的来说，在该时期，养老的主力仍然是家庭。
三、新中国养老事业的发展
（一）中国养老模式的形成
20世纪50年代以后，随着工业化及城市化的逐渐发展，在中国，除家庭外，单位也开始成为养老保障提供者。这种“家庭+单位”的养老模式，在 20世纪 50年代初形成。总体而言，这与当时经济特征相关，是有效的。这阶段的养老模式主要有如下几种。
1.居家养老
“居家养老”，亦称“家庭养老”，是“在家养老”与“子女养老”的结合。从传统上讲，在中国，家庭养老一是指以家庭作为养老的场所，二是指由子女供养。中国宪法规定：“父母有抚养教育未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。”
2.政府机构养老
政府机构养老，是指由政府设立的营利组织，集中地、专业性地为老年人提供饮食起居、健康护理和休闲娱乐和精神慰藉等综合性服务。政府设立机构提供的养老服务有公益性质。新中国成立以后，随着老年服务社会需求的增加，全国各地开办了敬老院、福利院等，这便是机构养老的组织形式。当时，在中央政府的统一部署下，各省民政厅相继制定了一系列的相关文件指导其发展。但受经济条件的制约，国家给予敬老院的经费支持是有限的。机构养老的模式并
不普遍。
3.农村养老
农村除居家养老外，还有以下做法：社会保险模式，包括给老年人发放养老
金；对于五保户、生活无法自理的贫困户等老人，由乡镇集中养老。土地养老模式，是农民以土地使用权被置换为条件，换取养老保险和生活费用的一种养老方式。建国后农村的养老保障制度紧紧依附于土地制度。1954年与土地改革结束时相比，贫雇农占农户总数的比例从57. 1%下降到29%，中农占总户数的比例从35.8% 上升到 62.2%。这说明，土地在建国初期对农民的生活起到了极大的保障作用。
（二）中国政府在养老事业产生与发展中的职能体现
1.养老保险制度
1951年2月，我国颁布了第一个劳动保险方面的管理规定 — —《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例针对职工退休条件、待遇等作了相关规定。1955年12月，国务院先后颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》，专门针对政府机关和事业单位的工
作人员建立了养老保险制度。1958年《国务院关于工人、职员退休处理的暂行规定》出台，统一了企事业单位职工和国家机关工作人员的养老制度。这些制度对建立我国的养老体系起了很大作用，同时又是政府养老职能的直接体现。
2.五保户制度
1956 年 1 月 23 日，中央政治局提出的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，第一次把供养农村孤、寡、残、幼写进了农村发展规划。同年6月30日，第一届全国人大第三次会议通过《高级农业生产合作社示范章程》，对农村“五保”工作作了更加详细的政策规定，包括“五保”的受惠对象以及五保金的来源。这是中国五保制度的最初起源，是养老事业在农村的体现，也是政府养老职能在农村的拓展。从以上两项制度可以看出，从新中国成
立到 20世纪 70年代末，中国的养老制度较为单一，且政府在城镇职工、农村五保户的养老中起了决定性作用。
四、中国老龄产业萌芽及政府职能演变
本文将1979年作为中国老龄产业化发展的一个起点，而将该阶段终点定为 1991年。因为，1992年邓小平视察南方，发表了一系列重要讲话，为我国新时期改革开放指明了方向。同时，1992年，党的十四大确立了社会主义市场经济体制改革的总体方针。
（一）萌芽阶段中国的经济特征
在改革开放总方针的指引下，从1979年到1991年，中国经济总体取得较大发展。本文从国内生产总值、财政收支、居民消费等方面，对 1979年到 1991年的经济发展状况作简要分析。
国内生产总值由1979年的4 000多亿上升到1986年的1万亿元用了7年时间，上升到1991年的2万亿元用了5年时间，国家财政实力显著增强，政府对经济发展和社会发展的调控能力日渐增强。1978年国家财政收入仅仅为1 132亿元，而1985年翻了近一番，达到近2 005亿元。我国财力的增强促进了经济发展、有利于加强社会保障。
（二）人口结构与老龄化
1982年到 1987年，中国 0~14岁人口数和人口所占比例急剧下降，15~64岁人口比例上升，劳动力人口增加，这说明经过实行计划生育，我国的人口生育率大幅度下降，人口的年龄结构发生了很大变化。过去阶段出生的人逐渐长成了劳动力。劳动人口一直在上升，这给我们带来了巨大的人口红利，支撑了经济高速增长。而且城镇人口数和所占比例处于上升趋势，说明我国城镇化发展水平上升，经济处于不断发展之中。
自1985年到1991年，我国65岁以上人口数以及比重持续上升，虽未达到老龄化标准值，但是老年人口抚养比的上升意味着社会负担加重，老年人对医疗保健、生活服务的需求加大。根据 1982 年—1991 年 65 岁及以上人口比重的数据，可以看出我国老龄化的速度是不断加快的。同时，我国人口死亡率从 1982 年到 1991 年总体处于下降趋势，说明我国医疗卫生水平提高，同时经
济的发展和人民生活水平的提高，使得人们对健康越来越重视，也促使了人民健康水平的提高。
（三）中国老龄产业的萌芽
1.养老保险
1983年，国务院决定在企业进行养老保险退休费用社会统筹的试点，拉开了我国养老保障制度改革的序幕。1987年，民政部试点在农村居民中进行养老保险改革，以个人缴纳保费为主，参保人领取特定计发办法下的个人养老金。1991年6月，在总结各地试点经验基础上，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确规定了逐渐建立基本养老保险、企业补充养老保险与职工个人养老保险有机结合的社会保障制度。应该说，这两项制度为我国个人承担部分养老金提供了制度保障。
根据《新中国五十年统计资料汇编》中的数据，1984年，在职职工年平均工资总额为 953.2元。而 1984年全国用于非在职职工的保险福利费共计 111.6亿元，其中包括离休、退休费 105.8 亿元（全民单位 84.6 亿元），人均769元（其中全民单位815元），则养老金的实际替代率为：769/953.2=0.8，再
加上退休人员仍然享受原单位的各种待遇诸如住房等福利，因此，城镇退休人员养老金替代比率普遍高于80%，而过高的养老金替代率使企业负担过重，这在客观上要求对企业养老保险制度进行改革。应该说，由个人缴纳基本养老保险金一改过去全部由政府、企业负担的做法，政府与市场的职能在逐渐发生转移。这是发展老龄产业的基础，也意味着养老有了商业化萌芽。
2.老年教育的商业化运作
我国第一所老年大学成立于 1983 年 9月17日，为山东省红十字会老年人大学。它由山东省委组织部和山东省红十字会共同创办。它是伴随着干部离退休制度的建立而创办的，为正厅级参照公务员管理的公益类事业单位，归山东省委组织部管理，省委老干部局协助管理，经费列入省财政预算。
中国的第一套老年大学教材于1987年秋出版发行。早期的老年大学办学方式比较灵活，既有固定场所集中授课，也能远程授课。早期的老年大学授课内容比较丰富，主要包括健康、烹饪、艺术等方面。那个时期的老年大学属于公益性的教育机构，低廉的学费使老年人不用承担过多经济负担，老年大学的建立以服务老年教育事业发展为己任。但是，在政府扶持的基础上，老年大学收取一定学费的做法，也是老年教育事业开始产业化转型的体现。
3.机构养老的初始出现
1986年6月，在安徽省安庆市诞生了我国第一所养老公寓，这所养老公寓是一所由社会集资的民营福利企业。1990年上海首家老年公寓在浦东建成。1991年，北京市第一家老年公寓在清华园兰照院改造落成。这些民营老年服务机构成立养老服务队伍，招募一些人员专门为老年人提供服务。虽然这些人大多是非专业人员，受到自身专业知识的限制，只能为老人提供最基本的日常照顾，专业水平和服务质量不高，但它是老龄产业萌芽的体现，意味着在我国，养老作为单纯的政府事业，开始向商业化运作转变。
（四）政府养老职能的初步演变
1979 年—1991 年间，中国养老的事业性、公益性特征仍是非常浓厚，但与这一阶段我国经济社会发展的大趋势相一致，养老的产业性、商业性特征逐渐加重，前一阶段单纯的公益性养老，演变为公益性为主，产业性辅助的养老。政府的老龄产业发展职能开始体现。这主要表现在以下方面：
1.政策法规鼓励多方筹措养老保险金
这一阶段，一系列政策促使国家、企业、个人三方共同缴纳养老金。企业与个人参与缴纳养老保险金，为退休后的生活筹资，是政府让渡职能与市场承接的直接体现。
2.农业“五保户”养老政策的优化
农村家庭联产承包责任制实施后，五保供养工作出现了很多问题。如有的基层干部把五保户视为“包袱” “累赘”；在实行包产到户和包干到户的一些地方，将地分给五保户后便不管不问；把五保户的口粮分摊到各户去，由老人自己收取；甚至解散养老院，取消五保制度。
针对这些问题，1981年10月13日，民政部出台了《关于检查对五保户生活安排情况的通知》；1982年12月9日，民政部出台《关于开展农村五保户普查工作的通知》；1983年7月14日，民政部出台《关于切实做好五保户普查工作的补充通知》等几个文件，并在全国范围内开展针对五保户的检查、普查和登记。同时，对于五保对象的确定、五保户财产的处理和供给物款的负担等几个问题作了具体规定。随后，中央又发布了若干文件针对五保户养老问题的制度。在这些文件的规定下，五保户养老的资金、物资来源有了可靠保障。
3.政府职能转变的原因
（1）经济制度改革。1984年10月，中共中央十二届三中全会发布《关于经济体制改革的决定》后，国有企业改革全面展开。随着国企改革的深入推进，下岗分流等措施导致企业离退休人员增多，传统的吃“大锅饭”式的养老制度已不能完全适应新形势要求，应进行改革。
（2）养老服务本身的特点。如前所述，养老产品在大多数情形下是私人产品，养老活动有广泛的外部性。因此，政府不能完全，甚至不能主要地将养老作为公益性产业来对待，或以公共产品的方式进行生产和分配。这就要求政府在保留基本养老职能的前提下，将老龄产业的发展交由市场职能处理。
五、中国老龄产业的形成与政府职能调整
（一）老龄产业初步形成的标志
根据老龄产业发展理论，这里从以下几个方面讨论老龄产业初步形成的标志。
1.稳定的市场规模
稳定的市场规模是产业形成最基本和最重要的条件。1992至2009年，中国65岁及以上老年人口持续增长，2009 年已达到1.13亿，占总人口比例高达 8.5%，老龄产业具备庞大的消费群体。1992 年至 2009 年，人均年退休费用开支由 1 651.5 元增长到15 347.7元，在忽略物价变动的情况下增长近10倍。中国老年人消费需求总量由2003年的近3 100亿元上升至2009年的1.2万亿元，消费总额稳速上升。在消费比重上，老年人口消费占总消费的比重由 2000 年的9.67% 上升为 2009 年的 11.1%。老年人退休费用的大幅增长和消费能力的逐年提高为老龄产业发展提供了巨大空间。
2.大量的产品（劳务）供给者
产业是由生产同类性质产品的企业组成的集合体，稳定产品（劳务）供给是产业形成的基本保证。2009年底，全国各类养老机构有38 060个，大量企业集合为老龄产业形成提供了必备条件。
3.专门化的从业人员
专门化的从业人员是产业形成的重要条件，老龄产业属于典型的劳动密集型产
业，对专业人员需求巨大。2009年底，老龄产业从业人员达100万人，专职养老护理人员30万，拥有老年护理资格证书约3万人，并拥有设计、技术人员和管理专业人员。
4.成熟的产品体系
成熟的产品体系是产业形成的基本要素，随着养老机构的增多，养老产品进入产业化生产，老龄用品种类逐步增多，老年服饰用品拥有单独的设计、包装、销售流程；老年生活辅助器种类繁多，以康复辅助器为例，根据功能不同分为 11个主类、135个次类、741 个支类，涵盖医疗康复、教育康复、职业康复和社会康复各个领域；老年电子产品兴起；医药保健市场发展迅速，年均增长
速度在15%以上；老年文化用品日益繁荣，全国老年报刊超过100家等。整体而言，中国老龄产业产品体系逐步走向成熟。
5.同步的政策法规
政策法规在产业运行中起到引导、监督、保障等作用，是其有序发展的重要条件。在1992—2009年期间，政府方面出台了一系列政策法规推动老龄产业的发展。包括：将老龄产业纳入国民经济发展总体规划，制定税收优惠、信贷支持、减免费用等多种政策扶持老龄产业发展；鼓励、引导和规范民间资本、外资等多种非公共资本参与老龄产业的发展，鼓励社会力量投资兴办不同规模、不同等级的养老服务机构。综上所述，在1992年到2009年期间，中国老龄产业体系基本形成。
（二）老龄产业发展现状
1.养老保险
1991年，中国开始正式推行基本养老保险制度，在保障离退休人员的基本生活和维护社会稳定方面起着非常重要的作用。根据国务院的部署，自2005年起，调整企业退休人员基本养老金。2009年，全国企业退休人员月基本养老金达到1225元，全国城镇基本养老保险总人数达到2.36亿，比2008年增长0.17亿，增长7.8%。全国城镇基本养老保险基金总收入 11 491 亿元，比上年增长18%，其中政府征缴收入9 534亿元，比上年增长18.9％。征缴收入的增加意味着养老活动中个人承担的比例越来越大，相应政府承担的比例逐步减少。
2.养老用品
中国老龄产业产品体系逐步走向成熟，1992年起，大型商场、老年服装专柜和老年服饰店发展迅速；老年生活辅助性器材由于定位于社会福利事业，尚未引入市场机制，发展相对滞后；中国老年电子产品生产自2001年起引起电子行业的高度重视，2005年以来，老年手机、数字测压仪、电子脉冲治疗仪、电子跟踪仪等老年电子产品不断出新，说明电子行业已经把老年群体当作重要的客户群体。同时，在电子产品已有领域出现饱和的情况下，老年电子产品成为电子行业深度发展的新领域。从1992年起，中国的保健品总体呈现高速增长态势，年均增长速度在15%以上。老年文化用品市场发展较好，2009年底，全国老年报刊已经超出50家，发行量不断上升。老年图书市场也日益繁荣，特别是健康类图书、休闲类图书深受老年读者欢迎。同时，老年电子出版物、老年智能玩具等用品也崭露头角。
3.养老机构
养老机构形式包括福利院、养老院、敬老院、老年公寓等。截至2009年底，全国各类养老机构有 38 060个，床位只有 266.2万张。我国养老床位总数仅占全国老年人口的1.59%，据有关部门测算，我国养老机构的床位至少缺300万张。一些地区甚至出现了“一床难求”的现象。因此，我国对养老社区和养老公寓的需求十分巨大。
4.老年教育
如前所述，自1983年山东省创立了第一所老年大学后，老年教育行业发展迅速。1995年与2000年，上海市老龄委、上海老年大学、上海电视大学先后联合创办了上海空中老年大学与上海网上老年大学，现代传媒手段与网络信息技术被运用到老年大学中。2000年，中国公办老年大学和民间老年学校26 140所，在校学员仅230万人，到2009年，公办老年大学和民间老年学校达到 40 161所，在校学员超过580万人，老年教育普及度由2%上升到3.6%。
5.中国老龄产业发展中存在的问题
（1）老龄产业发展的总体规划不完善。该阶段，政府部门没有充分意识到发展老龄产业的重要性，对如何发展老龄产业缺乏足够的认识，也没有明确养老事业和老龄产业之间的界限。因此，没能对老龄产业进行整体布局和战略规划。同时，由于政府部门存在条块分割，多头管理的问题，更使得老龄产业的相关政策缺乏整体性与连续性。
（2）老龄产业发展的法律法规不健全。虽然我国已经颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》，为老龄产业发展提供了一定的法律依据。但是该法对于老龄产业发展的针对性和实用性不强，无法为加快产业发展提供具体、可操作性的法律保障和法规指导，这使得产业发展有无法可依之嫌。
（3）老龄产业发展的制度安排相对滞后。目前，从中央政府到地方政府，支持老龄产业发展的制度安排比较欠缺，甚至相关扶持政策也寥寥无几，这使得老龄产业由于缺乏政府制度、政策背书，而难以得到迅速发展。
（4）老龄产业供给存在结构性矛盾。2009年，中国养老床位数仅占老年总人口的1.59%，不仅低于发达国家5%~7%的比例，而且低于发展中国家2%~3%的比例。社区养老服务和养老机构床位严重不足，供需矛盾突出。老龄人口的增多对医疗保健、托管托养、家政服务等专业服务人员的需求也大幅
增长，潜在需求达到1 000万，如前所述，2009年，全国从业人员仅100万人，取得养老护理员职业资格的仅有几万人，大部分养老机构缺乏医生、护士、营养师、康复师等专业人员，尚不能适应社会不同收入群体的不同养老需
求。此外，政府投入不足，民间投资规模有限，老龄产业发展区域、城乡不平衡，尤其是农村养老机构起步较晚、基础差，面临的问题更加突出。由于缺乏科学的规划和布局，养老机构一床难求和床位闲置现象并存，导致大量老人无床位养老，而许多高端床位被空置。
（三）中国老龄产业中政府职能的履行与调整
1.加快制定老龄产业发展的宏观规划
加快制定老龄产业发展的宏观规划，将老龄产业列入国家经济与社会发展总体规划中。进一步明确老龄产业发展的总体方向和重点领域，并要求各地方政府根据国家老龄产业发展总体规划，制定适合本地区发展的具体规划，以此增加老龄产业发展规划的整体性和连续性。
2.尽快制定《老龄产业振兴法》及具体实施细则
尽快制定“老龄产业振兴法”及具体实施细则，为老龄产业发展提供法律依据。同时，老年人法律援助和法律服务组织建设方面需加大资金投入力度，鼓励社会各界关心、支持老年人法律援助工作。规定法律服务机构优先为老年人提供法律服务，继续做好农村家庭赡养协议书的签订工作。加大涉老案件的执法力度，对侵害老年人合法权益的案件做到及时受理、及时立案、及时审理、及时执行。
3.适时出台老龄产业发展的政策措施
具体可包括，完善公共服务建设，加大投资力度，建设文化、卫生、社区服务等与老年人日常生活密切相关的公共设施，充分利用现有设施为老年人服务，逐步实现老年服务社区化；加大对老年服务设施建设的财政投入，在该领域鼓励社会资本进入。重点建设多个不同类型、不同层次的养老社区，缓解城乡老年人服务设施的矛盾，为老年人居家养老提供配套辅助性支持。完善老年住宅、老年公寓、养老院等养老设施的标准规范，增加无障碍设施，等等。
4.解决老龄产业存在的结构性矛盾
一方面，扶持养老用品市场发展。拓展多种经济成分并存的老年卫生健康服务领域，为老年人提供预防、医疗、护理和康复保健等服务，积极开发适合老年人的金融、理财、保险等其他服务项目。开发老年用品市场，鼓励支持老年用品专卖店和专卖柜台的发展。另一方面，搭建老年人才服务平台。组织部门、老干部局、人力资源和社会保障局等部门加大对老年教育支持力度，通过财政补贴、费用减免等方式鼓励老年人主动接受教育。开发老年人才市场，建立基于市场需求和老年志愿的老年人才服务平台，扩展老年人才参与社会的渠道。
六、中国老龄产业的成长与政府职能优化
2010年1月，中国老龄产业协会挂牌成立，标志着中国老龄产业迈上发展正轨。综合学术界研究以及中国老龄协会关于时间阶段的划分，我们将2010年作为中国老龄产业成长段的起点，这一阶段的发展与之前相比，具有量的扩张和质的改变的特点。
（一）老龄产业的成长现状
1.养老保险
人口老龄化的加快催生了对养老保险的市场需求。2016年，中国基本养老保险参保人数达到8.87亿人，占总人口的64.21%。2010至2016年，全国养老金收入及支出金额保持较平稳增长，2016年，养老金收入3.8万亿元，同比增长 18%；支出 3.4万亿元，同比增长 21.75%，支出增速连续超过了收入增速。在收支差方面，2013—2016年，全国养老金基本处于盈余状态，但收支差额逐年降低。其中，2016年收支盈余额3 986.5亿元，环比下降6.6%。
2.养老用品
在老年服装用品市场方面，老年服饰用品的供给不断扩大，老年服饰专柜、老年服饰用品店越来越多；随着市场机制的引入，研发资金的增加，老年生活辅助性器材种类不断增多；老年人电子产品、电动交通工具等产品的供给也日趋丰富，老年手机越来越多地被应用到了老年人照护中；2012年，中国以保健品为主的健康产业的产值已达5 600亿元，销售额每年均以 10% 以上的速度增长。2012年，中国以保健品为主的健康产业的产值已达 15 537亿元。中国已审批的保健食品有11 862种，老年保健用品占50%以上。2012年，中国药品市场规模约为9 261亿元，年增长速度在12％以上。据中国医疗器械行业协会统计数据表明（见图1），中国家用医疗器械市场规模从 2010年的 137.65
亿元增至2013年的290亿元，年增长率高达28.2%；老年人对文化生活越来越关注，文化用品市场增长迅速，到2013年底，全国老年报刊已经超出100家。
3.养老地产
2014年4月，国土资源部发布《养老服务设施用地指导意见》，意味着建设性养老用地有了国家规范。据不完全统计，2014年，已经有10余家保险企业、80多家地产开发企业和大量的外资投资企业布局中国养老地产市场，投资总额超3 000亿元。2015年，在养老地产市场中，主流产品为高端养老公寓、养老社区等，客户群体主要为具备较高支付能力的活跃高端老年人群。从2013年开始，房企与金融投资公司纷纷展开自身的养老地产业务布局，投资总额超千亿。随着大量养老地产企业进入市场，有限的高端养老市场竞争会越发激烈，在市场空间的限制下，会有更多企业在空间更加广阔的大众化养老地产领域加大投资，从而推动养老地产从高端化向大众化转变。
4.养老机构
由图2可知，2010年老年人拥有床位比例不足2%，2015年上升至3.2%。养老机构数量增长迅速，养老服务设施和服务质量明显改善。截至 2016 年底，全国民办养老机构同比增长 7.8%，社区养老服务设施和互助 型 养 老 设 施 同 比 分 别 增 长 41.3% 和22.9%。
（二）政府职能的优化
“十二五”以来，政府逐步优化管理职能， “十三五”期间提出“共享”理念，增进人民福祉，让人民共享经济社会发展成果。针对现阶段老龄产业发展存在的问题，政府职能需在以下方面进行优化：
1.健全社会养老服务体系
随着中国人口老龄化的快速发展，老年人对养老机构的需求越来越高，现阶段低端养老行业大多属于投资大、周期长、收益率低的低利润行业，没有政府购买和资金支持，民办养老机构大多数处于亏损状态。政府采购服务形式支持非营利社会组织或服务企业为符合条件的老年人提供养老服务。2015年，国务院提出了到2020年全面建成功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系的目标，财政部会同有关部门通过各种方式加以引导，例如制定政府向社会力量购买养老服务的政策，建立经济困难老年人补贴制度，出台对事业性养老机构收费减免政策，支持以市场化方式发展养老服务业试点等。
2.缓解老龄产业结构性矛盾
目前，全国取得养老护理员职业资格证书的人员仅有 5万人，而按照统计，到 2020年，我国失能老人将达到4 600万，需要养老护理员的数量达 1 000 万人。而按照国家《养老十二五规划》，到2015年，我国需要培养 133 万养老护理员，供需差距巨大。
此外，养老护理员的年龄偏大，多为“50 后”、“60后”，素质不高，专业性差，具有大专以上学历的护理人员仅占总数的20%左右，具有护理技能、医学知识的人员仅占8%，其他大多数是知识水平相对偏低的下岗女工或者是农民工。因此，养老服务专业人才培训须定位准确，培养有综合能力的“职业经理
人”，而不是培养单一的专为老人提供简单体力劳动的人。针对中国养老服务专业人才供需矛盾这一问题，2014年，教育部等九大部门发布关于加快推进养老服务业人才培养的意见，建立现代职业教育体系，促进产学研结合，引导老年大学与企业合作，优化学科布局和人才培养机制，将具备条件的普通本科高校向应用型转变。
3.引导老龄产业向农村地区倾斜
目前，社会力量有的因城内的区域已无空间，将机构设在了空气好但比较偏远的城市近郊或远郊地区，但老年人口主要集中在市区，导致了中心城区老年人口偏多而养老机构偏少，床位供不应求；而城郊的老年人口较少，养老机构床位空置率高，出现了布局与需求的脱节。随着新型城镇化建设的加快，“十三五”期间，政府引导老龄产业向农村地区倾斜，实现城乡统筹。通过落实户籍制度改革，加快对城镇棚户区、城中村和危房改造，推动基础设施和公共服务向农村延伸。此外，通过完善城镇住房制度和保障体系，建立购租并举的城镇住房制度，健全房地产市场调控机制，推动新型城镇化的发展。
4.全面开放养老服务市场
公立机构定位不清，政府投资的公立老龄服务机构多以政府投入为主，定位就难以厘清，是福利机构，还是市场经济活动中的主体？这种福利色彩明显、定位不清的情况，使公立机构很难脱离政府支持而成为自主经营、自负盈亏的市场主体。为打破老龄产业现有瓶颈，释放养老服务业市场活力，在“十三五”阶段，政府全面开放养老服务市场，通过购买服务、股权合作等方式支持各类市场主体，增加养老服务和产品供给。政府鼓励社会资本介入养老服务业由来已久，2014年，商务部、财政部联合下发文件，下拨15亿支持市场化养老试点工作，鼓励社会资本介入养老服务业。
5.推进老龄产业信息化
在移动互联网时代，智慧养老成为未来发展的趋势，应该更加重视“互联网+”养老。以物联网、云计算、大数据为基础的智慧养老取代传统养老是大势所趋。“十三五”期间更加重视“互联网+”养老。2015年，国务院办公厅转发卫生与计划生育委员会等九个部门《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的指导意见》的通知，加强信息支持，积极开展养老服务、社区服务等信息惠民试点，通过老年人基本信息档案、电子健康档案、电子病历等多种方式促进社区养老服务信息平台对接的区域卫生信息平台，使信息资源共享，为开展医疗服务提供信息和技术支持。组织医疗机构开展老年人远程医疗服务。鼓励探索基于互联网的新型医疗模式，提高服务的便捷性和针对性。同时，建立起“产学研”合作研发创新机制。构建以老龄产业为主体，教育和科技研发机构共同参与的产业合作研发创新体系，以产品和服务创新为动力，提高老龄产业的市场占有率和竞争力。
七、小结
（一）中国养老敬老历史悠久
从我国古代养老理念与一些做法可以看出，孝老、敬老、养老在我国有深远的历史，这为新中国成立后养老事业的发展奠定了良好的思想基础。古代曾有一些朝代规定，随着老人年龄的增大，政府应承担更多养老职责，与我们利用现代经济学理论分析，得出的结论一致。当然，在封建制度下，平民百姓始终处于社会的下层，在养老活动中也处于劣势地位，受惠群体有很大局限。
（二）政府的老龄事业职能不能被完全替代
从新中国成立到1978年，是中国经济恢复发展的时期。在此期间，经济管理体制有过一些调整，但总体上是高度集中的计划经济。与此相适应，这个阶段的养老，以政府履行职能为主要特征，是典型的养老事业模式。各级政府对城镇老人、农村“五保户”老人提供了全部的养老供给。虽受限于当时的经济条件，这里的供给有短缺性，但政府养老的公益性特征非常明显。
公益性老龄事业存在许多问题，但它既是新中国经济社会发展初期阶段的历史选择，同时，又对促进经济社会发展起到了巨大作用。在大力发展老龄产业的大趋势下，政府的老龄事业职能也不能完全被替代。
（三）未来老龄产业发展前景
从 1978 年开始，中国进入改革开放时期，改革开放是解放和发展生产力，也是不断创新充满活力的体制机制的必然要求和根本动力。从 1979年到 1991年间，高度集中的计划经济体制开始出现松动，逐渐引入市场调节机制。与此相适应，这一阶段养老事业中部分政府履行的职能开始向市场转移，养老事业出现了向老龄产业过渡的萌芽。中国的老龄产业经过了萌芽期、形成期后，到2016年，已处于快速成长期。在实现“两个一百年”目标的征程中，老龄产业必将迎来更好更快的发展。