“证照分离”改革：为啥改？如何改？
编者按：
国务院印发《关于深化"证照分离"改革进一步激发市场主体发展活力的通知》，7月1日起，在全国范围内实施涉企经营许可事项全覆盖清单管理，按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等四种方式分类推进审批制度改革，同时在自由贸易试验区进一步加大改革试点力度，力争2022年底前建立简约高效、公正透明、宽进严管的行业准营规则，大幅提高市场主体办事的便利度和可预期性。
为进一步推进各项改革措施落地见效，从今日起推出系列解读文章。今日发表市场监管总局信用监管司司长刘燕署名文章《深化“证照分离”改革对创新和加强事中事后监管的新要求》。该文强调“证照分离”改革进一步明确监管责任，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，防止出现监管真空等问题。同时，构建以信用为基础的新型监管制度，进一步激发市场主体活力，让亿万市场主体真正享受改革红利。
深化"证照分离"改革对创新和加强事中事后监管的新要求
市场监管总局信用监管司司长刘燕
2021年6月3日，国务院印发《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》（国发〔2021〕7号，以下简称《通知》），为更好领会通知精神，现就持续深化“证照分离”改革、创新和加强事中事后监管工作谈几点认识。
一、充分认识深化“证照分离”改革对创新和加强事中事后监管的重要意义
深化“证照分离”改革是商事制度改革向纵深推进的重要标志。从个别地方试点施行到自贸试验区全覆盖试点，再到全国范围内全覆盖推行，各类制度创新实践取得了重要成效。“证照分离”的本意是进一步减少企业领取营业执照后的行政审批事项，简化行政审批手续。除涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外，分类推进行政审批制度改革，实现持“照”即可经营，使审批更简、监管更强、服务更优。“证照分离”改革后，行政审批事项减少了，通过审批环节的筛选、审查等手段实现的监管的量也少了，但是社会对政府监管的总量需求并没有减少，反而由于新行业新业态的不断涌现和各类风险的逐渐突出，社会对监管的呼声越来越高。这就要求政府实施更加有效的事中事后监管，平衡公共服务总量，从而为经济社会的持续健康发展提供良好有序、公平竞争的市场环境。
深化“证照分离”改革，前端更加开放，523项中央层面设定的涉企经营许可事项通过直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等分类改革方式，把能分离的行政许可类的“证”分离出去。这实际上对后端的事中事后监管水平和监管能力就提出了更高要求。只有做到放开准入和严格监管相结合，确保事中事后监管跟得上、接得住，简政放权的正能量才能更好发挥，改革的红利才会进一步释放。从这个意义上来说，实施“证照分离”改革的出发点就是在减少行政审批的同时，加强事中事后监管，把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来，加快推进从“重审批”到“重指导、优服务、强监管”的重心转移，真正实现“宽进严管”。可以说，创新和加强事中事后监管是深化“证照分离”改革的应有之意，是改革成功的基本保障。
二、按照“四个谁”原则，严格履行部门监管职责
创新和加强事中事后监管首先要厘清监管责任。“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”是《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号）明确提出的基本原则，是职责法定原则的核心内容。《通知》进一步予以了深化。这一原则与行政许可法立法精神相一致，与《无证无照经营查处办法》有效衔接，是行政法治原则在市场监管领域的形象化和具体化体现，也是行政机关进行市场监管必须遵循的基础性原则。只有严格落实监管责任，才能确保各部门各负其责、协调顺畅，有力保障监管取得成效。
（一）“四个谁”原则的重要意义
1.“四个谁”原则符合法治精神。“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的权责对等原则是对行政行为的基本要求。“谁审批、谁监管”是行政许可法的立法本意。该法第十条“行政机关应当对公民、法人或者其他组织从事行政许可事项的活动实施有效监督”的分规定就充分体现了这条原则；第八十一条规定，“公民、法人或者其他组织未经行政许可，擅自从事依法应当取得行政许可的活动的，行政机关应当采取措施予以制止，并依法给予行政处罚”。这里的行政机关是指有权做出该项行政许可的部门。据统计，现有的绝大部分法律法规，在涉企监管职责的规定上，都与“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则相一致。
2.各地实践证明，这一原则有效可行、符合实际。商事制度改革以来，全国各省人民政府大都以政府或政府办公厅名义出台文件，对加强事中事后监管、厘清监管责任、维护市场秩序做出明确规定，有的省还专门制定地方性法规。各地大都依据现有法律法规，结合自身实际，将“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”确定为加强事中事后监管的基本原则，明确对于擅自从事许可事项经营行为的查处职责归属于许可部门或以许可部门为主。从实施的情况看，发挥了很好的作用，有效推进了商事制度改革的深化。
3.“四个谁”原则有利于权责统一。权责不一致，“只批不管”，审批机关不负责监管，容易导致无限制增加行政审批；审批机关只负责已审批项目的监管，“只管已批”，容易导致不断抬高准入门槛。《行政许可法》第二十条规定，行政许可的设定机关应当对已设定的行政许可的实施情况和必要性进行评价，能够通过公民、法人和其他组织自主决定、市场调节、行业自律或其他方式解决的，应对许可规定及时修改或废止。审批与监管结为一体、权责统一，有利于审批部门科学合理设定审批事项，有利于及时取消或降低准入门槛，有利于创造大众创业、万众创新的环境。
（二）“四个谁”原则在深化“证照分离”改革中的具体要求
《通知》明确提出，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”原则，切实履行监管职责，坚决纠正“以批代管”“不批不管”的问题，防止出现监管真空。直接取消审批、审批改为备案的涉企经营许可事项，由原审批部门依法承担监管职责。实行告知承诺、优化审批服务的涉企经营许可事项，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。实行相对集中行政许可权改革或者综合行政执法改革的地区，按照省级人民政府制定的改革方案确定监管职责、健全审管衔接机制。具体来说：
1.除法律法规另有规定外，各部门对负责审批或指导实施的行政许可事项，负责事中事后监管。这是“谁审批、谁监管”的含义，即对审批的和直接取消审批、审批改为备案的事项，原审批部门都要进行监管。
2.实行告知承诺、优化审批服务的，由审批部门负责依法监管持证经营企业、查处无证经营行为。这与《无证无照经营查处办法》中确定的“无证经营由发证部门监管”一脉相承。这里也兼顾了特殊情况，即目前各地在探索的行政审批局模式，审批和监管已经分离。《通知》提出的“按照省级人民政府制定的改革方案确定监管职责、健全审管衔接机制”要求，就是针对该情况做的原则性要求。
三、充分运用信用管理的理念，创新和加强事中事后监管
深化“证照分离”改革对事中事后监管水平和监管能力提出了更高要求，各地要紧紧围绕“管出秩序、管出效率”目标，在强化平台支撑、完善制度机制、狠抓工作落实上下功夫，进一步完善市场监管体系、创新监管执法方式，发挥信用监管的基础性作用，有效维护公平竞争的市场秩序。信用监管作为新型监管手段，是商事制度改革加强事中事后监管的制度创新，是政府对市场的监管从以行政审批、行政处罚为主的强干预向注重信息公示、信用承诺、信用约束等柔性管理转变的基础性、长效性制度，不仅需要市场监管部门绵绵用力、久久为功，更需要各监管部门协同联动、整体推进。
（一）全面推行“双随机、一公开”监管
“双随机、一公开”监管是指在政府部门的日常监管中，随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，抽查检查结果及时向社会公开的新型监管方式。其主要目的：一是解决一些领域存在的检查任性、执法扰民、执法寻租等问题，减轻企业负担，对守法者“无事不扰”；二是实现政府部门有限监管资源的最优配置，提升监管执法效能和法律法规震慑力，对违法失信者“利剑高悬”。
国务院高度重视“双随机、一公开”监管改革。2019年1月27日，《国务院关于在市场监管领域全面推行部门联合“双随机、一公开”监管的意见》（国发〔2019〕5号）印发，明确在市场监管领域推行跨部门“双随机、一公开”监管，切实减轻企业负担，切实提高执法效能。2020年6月，市场监管总局会同发展改革委、教育部等15个市场监管领域相关部门印发《市场监管领域部门联合抽查事项清单（第一版）》，共纳入35大类74个抽查事项。这是中央本级层面制定的第一个部门联合抽查事项清单，明确实施范围和操作方式，统一工作流程和工作模式，为各地深入开展部门联合“双随机、一公开”监管、进一步提高监管执法的统一性和科学性提供了重要参考和有效指引。
“双随机、一公开”监管与“证照分离”改革的关系。“双随机、一公开”监管是“证照分离”改革的重要内容，也是改革顺利进行的重要保障。各地实施的具有非常优惠的市场准入政策，使各类市场主体大量涌现，用传统的“死看死守”“人海战术”进行监管已经难以为继，必须对监管方式进行彻底变革。
《通知》明确提出，对一般行业、领域，全面推行“双随机、一公开”监管，根据企业信用风险分类结果实施差异化监管措施，持续推进常态化部门联合抽查。各地要切实加强对本区域内“双随机、一公开”监管的组织领导，合理配置、统筹使用执法资源，做好经费保障，将各有关部门“双随机、一公开”监管工作情况纳入政府绩效考核体系，加强督查督导。要向企业和社会承诺，除法律法规对检查方式有明确规定外，政府各部门的日常检查工作都要通过双随机的方式进行，杜绝“想查谁就查谁”“想怎么查就怎么查”的任性执法。同时，要大力整合政府部门现有的各类涉企检查，使跨部门联合抽查检查日常化，降低企业反复迎检的负担；充分发挥随机抽查这把“达摩克利斯之剑”的作用，强化企业主体责任，督促企业自觉守法。
目前，市场监管总局正在探索推进企业信用风险分类管理。这是实现监管资源合理配置和有效利用的重要抓手，对防范系统性、区域性风险，实现市场监管科学化、精准化、高效化具有重要意义。市场监管部门根据从政府各部门、互联网平台等多渠道归集的各类涉企信息，梳理出可以反映企业信用风险状况的信息，制定企业信用风险分类的模型和标准。通过大数据等技术，自动对企业信用风险状况进行分类，并依据分类结果调整“双随机、一公开”监管的抽查比例和频次，对不同市场主体实施差别化监管，提升监管的精准度和效能。在总结地方试点经验的基础上，市场监管总局正在国办职能转变办的指导下，研究起草在市场监管领域推进企业信用风险分类管理、提升监管效能的意见，在市场监管领域积极全面推行企业信用风险分类管理。各地可结合辖区特特点，探索符合实际、简约高效的智能监管方式。
（二）健全监管规则，建立信用监管长效机制
告知承诺制度是“政府定标准、企业作承诺、过程强监管、失信有惩戒”的新型管理模式，有利于进一步落实企业主体责任，加强信用体系建设，强化部门监管责任，促进政府从事前审批向事中事后监管转变。告知承诺制度能否有效发挥作用，关键在于后续的监管措施是否跟得上。
市场监管总局在近期出台的《关于加强重点领域信用监管的实施意见》中提出，要积极推进信用承诺。推动在企业登记注册、行政审批等环节开展信用承诺，强化企业信用意识。依法依规推进重点领域证明事项和涉企经营许可事项告知承诺，核查发现企业承诺不实的，依法终止办理、责令限期整改、撤销行政决定或者予以行政处罚，纳入信用记录并通过公示系统公示，强化信用约束、社会监督。下一步将不断提高告知承诺事项监管有效性，让守信者尽享改革便利、失信者难钻改革空子，将这项利企便民政策落地落实。
（三）强化涉企信息归集共享，夯实监管数据基础
信息归集工作是商事制度改革后加强事中事后监管的重点，也是确保“证照分离”改革顺利推进的基础性环节。一方面，2016年8月，国务院办公厅出台《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》（国办函〔2016〕74号），明确要求依托国家企业信用信息公示系统，将各地区、各部门产生的企业登记注册、行政许可、备案、行政处罚、纳入经营异常名录和严重违法失信企业名单、抽查检查结果等信息，及时、准确、全面地进行归集，记于企业名下并向社会公示。截至2021年5月底，公示系统累计归集总局本级、19家相关部委及各级市场监管部门涉企信息25.63亿条。另一方面，将涉及企业的各方面信息归集起来并在政府各部门间实现共享，能够有助于形成企业完整画像和反映行业发展总体情况，使各监管部门完整、全面、准确地了解其监管对象，并在此基础上采取更有针对性的监管措施，有利于打出“组合拳”。
在涉企信息归集共享方面，各地要发挥整体优势，积极畅通归集渠道，扩大覆盖范围，坚持“谁产生、谁提供、谁负责”，推动涉企信息“应归尽归”。除涉及个人隐私、商业秘密、国家安全等涉密信息外，要加强政府部门间企业基础信息和相关信用信息的互认互用和互联共享，对于企业需报送的各类年报、年检等基础信息，对能一次申报的材料加强整合；暂不能整合的，由首次接受申报的部门共享给其他监管部门，避免重复报送。
需要强调的是，国家企业信用信息公示系统作为企业年报和信息公示的法定平台，在商事制度改革和“证照分离”改革中，有力支撑了企业信息公示、失信约束、信息共享、联合惩戒、随机抽查等各项制度的施行。截至5月底，公示系统页面累计访问量达1862.22亿次，市场主体累计查询量177.27亿次，日均访问量1.15亿次，日均查询量1092.92万次。公示系统已成为社会各界查询企业信用信息的重要渠道和对企业实行社会监督的基础性平台，对降低市场交易风险和社会交易成本、提高经济运行效率发挥着重要作用。
（四）发挥信用约束作用，落实失信联合惩戒各项措施
信用是企业获得市场交易机会的重要资本，对失信者实施惩戒，使其丧失交易机会，是促进企业自律、净化市场环境的重要途径。在政府部门涉企信息归集共享的基础上，对存在失信行为的市场主体，政府各部门要加强协同配合，在各自监管领域内实施联合惩戒措施，依法禁止其进入市场，或大幅提高进入成本，压缩违法失信者的生存空间，为守信者提供更加公平有序的竞争环境。截至目前，市场监管总局累计参与签署了45个联合惩戒备忘录，涉及税收征管、上市公司、法院执行等领域；配合最高人民法院限制“老赖”担任公司各类职务75.17万人次，信用监管的效果和威力日益显现。
各地要通过政府部门信息共享和涉企信息统一归集公示，对包括经营异常名录、严重违法失信企业名单（“黑名单”）等在内的失信市场主体在政府采购、行政许可、银行信贷、授予荣誉称号等方面依法予以限制或禁入，严格落实政府部门联合发布的联合惩戒合作备忘录，建立健全信息沟通共享机制和案件协查移送机制，实现市场监管部门、审批部门、行业主管部门以及其他相关部门间的信息实时共享，构建“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。
（五）量身定制监管方式，创造宽松便利市场环境
《通知》提出，量身定制监管方式，对轻微违法行为依法从轻、减轻或者免予行政处罚。这既体现了《行政处罚法》第三十三条“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚”的精神要求，也彰显了处罚与教育相结合的原则，有助于促进规范执法、公正执法、文明执法，优化发展环境。创新和加强事中事后监管，重点是监管部门要在思想观念、监管方式、管理办法上创新，使市场活而有序。需要特别说明的是，《通知》强调，企业超经营范围开展非许可类经营活动的，市场监管部门不予处罚。有关主管部门不得以企业登记的经营范围为由，限制其办理涉企经营许可事项或者其他政务服务事项。要最大程度尊重和保护企业的经营自主权，进一步优化营商环境、激发市场主体发展活力。
（六）积极探索推进智慧监管，确保监管精准有效
如何在简政放权的同时提升监管效率、提高监管质量，是政府监管中的一个难题。大数据、云计算、区块链、人工智能、物联网等信息技术的发展为解决这一难题提供了很好的切入口。当前，信息技术进入了以数据的深度挖掘和融合应用为主要特征的智能化阶段，数字化、网络化和智能化呈现融合发展的新态势。技术进步催生了政府治理模式和治理体系的创新，智慧监管应运而生，并被赋予了新的时代内涵。
智慧监管是在市场监管网络化、数字化发展的基础上，通过智能化推动市场监管模式转变和治理能力提升的必然要求。市场监管总局一直高度重视智慧监管工作，从战略高度部署强化智慧监管赋能，加快转变监管力量与监管对象不相匹配的被动局面，聚焦市场主体最关心的领域，运用现代信息技术，锐意推进改革创新。进一步适应新一轮科技革命和产业变革趋势，适应市场主体活跃发展的客观要求，充分发挥科技在市场监管中的作用，充分发挥国家企业信用信息公示系统的重要作用，建立大数据采集和开放制度，加强大数据分析应用，提高风险预判能力和风险处置能力，及时掌握市场主体经营活动的规律与特征，发现违法违规线索，提升市场监管智能化水平，提高监管的精准性、有效性。以科学有效地“管”，促进更大力度地“放”，落实好放管结合、并重要求，为促进经济社会持续健康发展作出新贡献。
（市场监管总局信用监管司司长 刘 燕）