政府采购如何用好成本补偿合同？

■ 本报记者 牛向洁

去年2月，武汉火神山、雷神山医院边设计、边施工、边深化，在短时间内建成专业传染病医院，为我国战胜新冠肺炎疫情争取了时间。但很少有人知道，在火神山、雷神山医院建设过程中，投资控制和工程计价面临着很大挑战，而正是使用了“成本补偿”这一计价方式，保障了工程顺利竣工。

财政部5月10日发布的《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》）提出，采购人要围绕实现采购需求对合同的管理做出安排，采购方式、合同定价方式的选择应当符合法定适用情形和采购需求特点。记者发现，在多种合同定价方式中，“成本补偿”这一合同定价方式成为广泛关注的焦点之一。“成本补偿”是什么？在哪些情形下使用？使用时应注意哪些问题？对此，记者采访了多位专家。

成本补偿合同适用于“急、新、难”的情形

实际上，成本补偿并不是一个“新面孔”，其在建设工程当中应用已久。成本补偿又称成本加酬金，是指由业主向承包商支付工程的全部合法实际成本，并按事先约定的某种方式支付酬金作为管理费和利润的合同定价方式。成本补偿合同即以成本加约定酬金来定价的合同，俗称“开口合同”。

成本补偿是相对于固定价格而言的。在合同订立阶段，由于合同履行中存在不确定性因素，使得成本估算不够充分、精确，这种情况并不能使用固定价格合同，而成本补偿合同恰恰是一个很好的选择。

《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》规定，成本补偿这一定价方式适用于“履约过程中因存在不确定性而无法准确估算采购成本的情形”。此次发布的《办法》也提出，“不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目”，根据实现项目目标的要求，可以选择成本补偿方式定价。

“实践中，成本补偿合同主要应用于两大类项目，一类是'急’；一类是'新’。”长期从事政府采购工作的北京大岳咨询有限公司质量管理与培训部总监宋雅琴向记者介绍，“急”就是紧急项目，例如火神山、雷神山这类救灾抢险的紧急工程，需要立即实施，来不及详细计划招投标；“新”则是指新型项目，采购人此前没有做过同类项目，采购范围在开始时也无法准确界定。这两类项目适合采用成本补偿合同，即在项目完成时实报实销，并给予一定补偿。

据了解，2013年开始实施的《建设工程工程量清单计价规范》指出，“紧急抢险、救灾，以及施工技术特别复杂的建设工程可采用成本加酬金合同。”在新冠肺炎疫情期间，湖北、广西、杭州等省市均发布相关政策，规定应急抢险工程可采用成本加酬金计价方式。

中机国际招标有限公司总经理岳小川则认为，除了紧急和新型项目，成本补偿合同还适用于工程特别复杂，工程技术、结构方案难以预先确定的项目，如研究开发性质的项目，以及施工风险较大的项目，这类项目参与者难以预测或控制全部不确定因素。

“成本补偿合同还特别适用于建设周期较长的工程，这类工程存在许多不确定性，各种风险难以评估，而成本补偿合同恰恰解决了这个问题。”一位采购代理机构从业人员说。

对于服务类项目，住建部等在《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》中提出，“全过程工程咨询服务酬金可按各专项服务酬金叠加后再增加相应统筹管理费用方式计取，也可按人工成本加酬金方式计取。”记者了解到，在国际上，许多项目管理合同、咨询服务合同等也多采用成本补偿方式计取。

记者发现，《办法》中还规定，在采用谈判（磋商）方式采购的项目中，根据实现项目目标的要求，可以采取成本补偿的定价方式。中国政法大学法学院教授成协中解释说：“成本补偿的合同定价方式与谈判（磋商）这一采购方式较为契合，因公开招标是建立在采购需求预先明确的基础上，而成本补偿方式的适用条件决定了其一般不会出现在招标采购的项目中。”

采用成本补偿合同的“喜与忧”

成本补偿合同能够有效回应政府采购实践中的一些特殊采购需求，但在实践中的使用还不够广泛。

成本补偿合同具有其独特的应用价值。业内专家表示，从采购人角度来看，采购人可以根据自身力量和需要,较深入地介入和控制工程施工和管理。从供应商角度来看，相较于固定总价合同，成本补偿合同风险低，利润有保证，并且成本补偿合同适应项目中存在许多变动的情况，使供应商能够灵活处理履行合同过程中遇到的新问题。

“总的来说，以成本补偿方式定价的合同要求采购人和供应商共同面对项目风险、共享合作收益，可以实现真正意义上的合作共赢。”成协中如是评价。

记者了解到，尽管成本补偿合同有其优势，但在实践当中，成本补偿合同的使用非常谨慎。在使用成本补偿合同时，采购人往往承担更大的成本风险。由于采购人承担项目实际发生的一切费用，供应商往往缺乏控制成本的积极性，甚至还期望提高成本以获取更大的经济效益。

采访中，宋雅琴也坦言，政府和社会资本合作项目中原则上不支持开口合同，而成本补偿合同是一种完全开口的合同，未来在甲方和乙方之间容易产生争议，因此实践中较少使用，即便使用，也只在某一阶段使用。

以新类型项目为例，咨询公司、政府、投资人等在开始时均无法对项目进行预估，那么在这种情况下，可以先签订一个成本补偿合同，但通常仅适用于运营初期，待项目进入到稳定期后，转为固定价格合同。也就是说，当第一年无法确定合同价格时，即以实际成本加酬金的方式实施。随后对第一年的运营成本进行认定，进而确定合同价格，此后按照固定价格合同执行。

成本补偿合同需注意成本认定问题

随着政府采购的范围不断扩展，政府和社会资本合作项目、政府购买服务等，尤其是政府购买公共服务大量增加，采购需求更加难以明确。与此同时，在大力发挥支持创新、促进绿色发展等政府采购政策功能的背景下，成本补偿作为合同定价方式的优势也愈发明显。

在成协中看来，成本补偿合同的一个核心问题在于成本的认定。在使用成本补偿合同定价方式时，业主和承包商需要特别商定不同于传统固定总价计价模式的价格机制和风险机制。由于成本补偿合同需要对供应商的全部合法实际成本实报实销，因此采购人和供应商应在合同中明确约定承包商的各项直接成本和间接成本。

“成本费用的确定过程中，材料费、机械费、人工费等直接费用的确定相对简单，而一些间接费用，如措施费、现场管理费可能并不容易确定，因此需要仔细考虑。”成协中在采访中提示采购人和供应商需注意间接费用的商定。

对于成本认定带来的风险，宋雅琴表示，使用成本补偿合同，采购人可能会担心承担更大的成本风险，但实操中已经形成了非常成熟的成本风险控制方法：一种是当成本风险完全由采购人来承担时，前期项目的初步设计和施工图设计一般由采购人负责，以此来确定大致工作量；另一种是根据政府指导价进行计价，如在工程领域，根据住建部门发布的建设工程造价信息来认定成本。

“虽然无法准确预估成本，但采购人可以通过确定目标成本或最大保证价格设置成本奖惩、分担机制，约束成本不超过某一限值，从而转移一部分风险。”多位专家在采访中也提到这一控制成本风险的方法。

在应用成本补偿合同时，除了成本的认定，还涉及如何进行成本加成，即酬金的确定。专家介绍，酬金的确定方式与成本补偿合同常见的几种类型相关，即成本加成本百分比、成本加固定费用、成本加激励费用、成本加奖励费用、最大成本加费用等。实践中，采购人可以根据项目特点确定成本补偿合同具体加成方式。

【延伸阅读】

成本补偿合同

定义

成本补偿合同又称“成本加酬金合同”“CPF合同”，是建设工程施工合同类型之一，指的是业主向承包方支付实际施工成本，然后按照约定方式支付一定的酬金。简单来说，就是合同最终价格由两部分组成，即“实际建设成本+一定比例的酬金”。而且在签订合同时，一般只确定酬金的支付方法，而合同价格是未知的。成本加酬金合同不仅规定了合同双方的责任、义务，还确定了利益、风险分配和激励效果。

适用范围与类型

在工程建设项目领域，合同一般分为3种模式：一是总价合同，要求承包商完全分摊建设风险。二是单价合同，按照工程量清单计价，业主和承包商共同分摊建设风险。三是“成本+酬金”合同，此时业主承担的建设风险最大。

一般情况下，“成本+酬金”合同适用于新型工程、保密工程、风险较大工程，以及需要立即执行的紧急工程，例如抢险救灾。按照合同内容的不同，可以分为以下4种类型：

一是“成本+固定费用”。根据双方讨论同意的工程规模、估计工期、技术要求、工作性质及复杂性、所涉及的风险等来考虑确定一笔固定数目的报酬金额作为管理费及利润，对人工、材料、机械台班等直接成本则实报实销。如果设计变更或增加新项目，当直接费用超过原估算成本的一定比例时，固定的报酬也要增加。在工程总成本一开始估计不准、可能变化不大的情况下，可以采用此合同形式，有时可分几个阶段谈判给付固定报酬。这种方式虽然不能鼓励承包商降低成本，但为了尽快得到酬金，承包商会尽力缩短工期。有时也可以在固定费用之外根据工程质量、工期和节约成本等因素，给承包商另加奖金，以鼓励承包商积极开展工作。

二是“成本+固定比例费用”。工程成本中直接费用加一定比例的报酬费用，报酬部分的比例在签订合同时由双方确定。这种方式的报酬费用总额随成本增加而增加，不利于缩短工期和降低成本。一般在工程初期很难描述工作范围和性质，或工期紧迫性，无法按常规编制招标文件并在招标时采用。

三是“成本+奖金”。奖金是根据报价书中的成本估算指标制定的，在合同中对这个估算指标规定一个“底点”和“顶点”，分别为工程成本估算的60%-75%和110%-135%。承包商在估算指标的顶点以下完成工程则可得到奖金，超过顶点则要对超出部分支付罚款。如果成本在底点之下，则可加大酬金值或酬金百分比。采用这种合同方式，通常会这样规定：当实际成本超过顶点对承包商罚款时，最大罚款限额不超过原先商定的最高酬金值。在招标时，当图纸、规范等准备不充分，不能据以确定合同价格，而仅能制定一个估算指标时可采用这种形式。

四是“最大成本+费用”。在工程成本总价合同基础上加固定酬金费用的方式，即当设计深度达到可以报总价的深度，投标人报一个工程成本总价和一个固定的酬金(包括各项管理费、风险费和利润)。如果实际成本超过合同中规定的工程成本总价，由承包商承担所有的额外费用，若实施过程中节约了成本，节约的部分归业主，或者由业主与承包商分享，在合同中要确定节约分成比例。在非代理型(风险型)模式的合同中就采用这种方式。

成本补偿合同的优缺点

对于承包商而言，在实际建设项目中，业主方会承担所有建设风险，承包商不承担风险，因此报酬降低。

对于业主方而言，缺点是承包商对于成本控制工作不重视，因此工程造价不易控制。而优势则包括以下几点：第一，采用分段施工的形式，改变了所有施工图纸完成后才能开始投标、施工的情况，有利于缩短工期。第二，承包商和业主方之间的沟通更加密切，面对工程变更、突发事件，承包商能够积极应对处理。第三，借助于承包商中的技术、人才优势，对设计、施工进行改进和优化。第四，业主从自身需求出发，能够深入参与施工管理工作，控制施工建设顺利进行。第五，可以利用最大保证价格的形式，对施工成本进行约束，从而实现风险转移的目标。

注：暂未搜集到成本补偿合同的兴起与演变历程的相关资料，目前的资料仅是说明其在建设工程施工领域方面有较广泛的应用。

（上述文字由中央财经大学财政税务学院教授姜爱华及其学生通过资料整理撰写而成）

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