二十一条

"二十一条"是日本帝国主义妄图灭亡中国的秘密条款。日本帝国主义趁第一次世界大战期间欧美各国无暇东顾的时机，1915年1月18日，日本驻华公使日置益觐见中华民国的大总统袁世凯，递交了二十一条要求的文件，并要求政府"绝对保密，尽速答复"。此后日本帝国主义以威胁利诱的手段，历时五个月交涉，企图迫使袁世凯政府签订，企图把中国的领土、政治、军事及财政等都置于日本的控制之下的二十一条无理要求，这些条款称中日"二十一条"，后经中日协商，袁世凯被迫签订不平等条约"《中日民四条约》"。但须注意的是，"二十一条"不能等同于《中日民四条约》。1922年的华盛顿会议上被废除部分条款。随后条约内容不断被改写，直至1945年日本在第二次世界大战中失败后彻底废除。

目录	1历史背景 2交涉经过	3条款内容 4废除条约	5历史解析 6接受原因

历史背景

1914年正式当上大总统的袁世凯通过制定《中华民国约法》(俗称"新约法")，独揽了国家宣战、讲和及订立条约之全部外交大权。同年第一次世界大战爆发，欧洲各国几乎全体加入战争漩涡，中国政府也于同年8月6日宣告中立，日本则乘机攫夺德国在中国之势力，于8月15日向德国发出最后通牒，并以根据日英同盟为辞，通知中国政府:一、德国舰队在日本中国海洋方面者，速即解除武装;二、德国政府将胶州湾租借地全部，以还付中国之目的，于1914年9月15日以前，无偿、无条件交付与日本;三、以上两项，德国于1914年8月23日正午尚无完全承认之答复，则日本执必要之行动。

至期，德国未予答复，日遂于8月23日对德宣战，然不向欧洲出兵，却以海陆军两万余人由中国山东之龙口上岸，横截莱州半岛为交战区域，所有沿途之中国城镇，尽行占领，视同敌国办理。日军在山东的登陆事先并未通知中国政府。在得知此消息后，袁世凯最初的对策是，在无力阻止日军行动的条件下，采用当年日俄战争时期用过的方式，划定日军过境的一条走廊和参战国战区，此外即为中立区，以防战争波及中国。关于当时的决策过程，据参加了那次会议的顾维钧回忆如下:

"总统急忙在总统府召集会议，所有的内阁部长均出席，参事也被邀与会。那时我是外交部参事，是被邀的三个人之一，另外两个是国务院(内阁)参事。一个是伍朝枢，伍曾就学于牛津，是英国律师，伦敦林肯法学协会会员;另一个是金邦平，他曾留学日本，也是国务院参事。总统宣布开会后说，邀请三位参事与会，是因为他们曾在三个不同的国家留过学，学过法律，懂得国际法;议题是如何对付日本对中国领土的侵犯。他首先要听取三位法学家的意见。总统先叫我发言，我毫不犹豫地说，日军在龙口登陆是公然违犯国际法的行动，因为中国已宣布对欧战保持中立;根据国际法，交战国双方应尊重中国的中立。因此，为了表明中国在尽其中立国的责任，有义务保卫国土以维护其中立立场。因此，抵御日本侵略，理由至为明显。总统叫伍朝枢发言，说愿意听听研究国际法的留英学生的意见。伍是以前著名的中国驻华盛顿公使伍廷芳的儿子。他简捷地说他的观点完全与我相同，认为中国必须履行其中立的义务，才能按照国际法保障中立国的权利。如果中国不保卫其中立，沉默即便是不承认，也等于是默许日本的行动。袁世凯又叫金邦平发表意见。金说日本造成的局势越乎常规，他实难以表示明确的意见。袁世凯转向陆军总长段祺瑞，他想从陆军总长那里了解为了保卫国土，中国军队能采取哪些行动。段回答说，如总统下令，部队可以抵抗，设法阻止日军深入山东内陆。不过由于武器、弹药不足，作战将十分困难。总统直截了当地问他抵抗可以维持多久。段立即回答说四十八小时。总统问他四十八小时以后怎么办，他望了望总统说，听候总统指示。总统再问外交总长孙宝琦。孙支支吾吾不知说了些什么，总之是他没有成熟的意见。总统环顾左右，等待别位总长发表意见，然而大家沉默不语。总统深深叹口气说，他很明白根据国际法，法学家们认为我国应该怎样做的意见，然而我国毫无准备，怎能尽到中立国的义务呢?

总统拿着一个准备好的小纸条作为发言的依据，他提醒大家，在满洲，中国曾遇到过类似的事件。1904年至1905年日俄在中国境内交战，那时无法阻止日军的行动，只好划出'交战区'。那么，也可以划出走廊，日本可以通过走廊进攻青岛，中国不干涉日本在此区内通过，在此地区以外中国仍保持中立。显然，这是应付非常局面的非常措施。总统叫在场的法学家起草划定所谓交战区的文件，以及在此区外保持中立的条例。由于陆军总长说明中国没有准备不能进行长期抵抗，而且总统提出自己的解决方案，与会者一致认为此方案是当前中国应遵循的惟一切实可行的政策。"。

也就是说，在日军已经登陆、中国军队根本无抵抗能力的情势下，袁世凯不得已宣布潍县车站以东为日德交战区域，以西为中立地。然日本方面仍不予置理，反增添大军，进占潍县后，沿铁路进逼济南，不仅占领了胶济铁路全线和沿线各矿山，所有路矿办事之中国员工悉数被驱，全体改用日本人办理，并声称:山东铁路是德国政府直接管理之铁路，为德国国有财产，……日本为破坏德国之根据地，其占领胶济铁路及占领济南，殊属正当，与中国并无关系云云。中国方面虽迭次抗议，日方毫不理会，及至青岛也为日英联军所占，袁政府乃正式照会日、英两公使，提出撤兵要求，日遂假此大发雷霆，向袁世凯提出二十一条。

交涉经过

在接到日方"二十一条"后，袁世凯作为一国总统，对日本提出如此苛刻的条款，是很激愤的。他在1915年1月9日接见其军事顾问日本人坂西利八郎时说:"日本国应以中国为平等之友邦相互往还，缘何动辄视中国如狗彘或奴隶?如昨日置公使所提出各样要求条件，我国固原尽可能予以让步，然而不可能之事就是不可能，毫无办法。"。

可见，袁世凯最初对于"二十一条"的反感是相当强烈的。情虽如此，袁世凯毕竟是一个老练的政治家，他不仅深知中国的贫弱，也洞悉日本此举的凶险，故在接到"二十一条"时，袁世凯虽然震惊，但并未怒形于色，而是以外交辞令告诉日本人，"中日两国亲善为我之夙望，但关于交涉事宜应由外交部主管办理。"在日使辞出后，袁将条约文本留下细读。

当晚，袁召集紧急会议，国务卿徐世昌、陆军总长段祺瑞、秘书长梁士诒、政事堂左丞杨士琦、外长孙宝琦、次长曹汝霖等出席。次日至21日，又连续开会三天，详议对策。袁在告知他们日本"觉书"(即二十一条)的大致内容后，指出日本"意在控制我国，不可轻视。至于觉书第五项竟以朝鲜看待我国，万万不可与他商议。"此后，他便与梁士诒等密商避重就轻的办法。对于"二十一条"，袁曾逐条批注，整个谈判实即袁的指示进行(例如，对于第一条，袁批为:此本于前清中俄协定，东三省会议时已允继续俄国未满之年限，由日本展续满期，今又要重新更定，但将来若能收回，此条不必过于争论。对于合办矿业，批称:可答应一二处，须照矿业条例办理，愈少愈好，可留与国人自办。对于建造铁路，批称:须与他国借款造路相同，铁路行政权须由中国人自行管理，日本只可允以管理借款之会计审核权，惟须斟酌慎重。对于开商埠，批称:须用自开办法，并应限制，免得日本人充斥而来，反客为主。对于汉冶萍矿厂，批称:这是商办公司，政府不能代谋。对沿海地区之让与，批称:荒唐、荒唐，领土怎能让与第三国。对内陆杂居，批称:治外法权没有收回之前，不能允与杂居。至于第五号，批称:此项限制我国主权，简直似以朝鲜视我，这种条件岂平等国所应提出，实堪痛恨，万万不可开议，切记切记)。

那么袁世凯又是如何掌控交涉进程，其交涉手段有何特征?又该如何予以客观评价呢?根据当事人的回忆，以及档案中的相关资料，通观其谈判全过程，袁在交涉中的外交运作大体如下:

拖延时间

施展拖延术，谋求有利于中方的转机。为使谈判能遵行总统的意旨进行，袁世凯在谈判尚未正式开始时，就再度起用了善于应对困难局面谈判的陆徵祥，由他担任外交总长主持谈判，换下了在对外交涉上不那么在行的孙宝琦。对即将开始的谈判，袁的交代应逐项逐条商议，不可笼统并商，以达"尽量拖延"的目的。对此，陆徵祥心领神会，于是想出了许多计策，与日方展开了周旋。

如在谈判时间上，日本公使日置益要求天天谈，全天谈，以尽快结束，免得引起国际干预(《加藤外务大臣复日置益电》)(1915年1月26日)陆则以事务繁忙、身体不好为由，坚持把日本的天天谈变为每周会议三次，每次下午二时至五时。并在每次会议的开场白后，既命上茶献烟，侍从们稳步慢走，又是点烟又是鞠躬，等到一一敬献完毕，三个小时的谈判时间已变成了二小时了。

在谈判中，陆容颜和气，时常发些模棱两可的意见对某些条款作出妥协，但在某些方面，仍态度坚决，不肯让步。如此反复，这样，中日"二十一条"交涉，自1915年2月2日正式开始谈判，至1915年4月26日日本提出最后修正案止，历时84天。前后会议25次，会外折冲不下20余次。从谈判时间之长，我们即可看出交涉之艰辛。

然而，一味拖延并不能解决问题，到1915年5月1日，双方已经进行了两个多月谈判，由于中国的最后修正案仍然坚持对日本所提诸多条款的修改和拒绝(如中方1915年5月1日提出的最后修正案中，虽承认日人在南满之居住营业及土地租界权，但不允永租，并要求日人服从中国警章，与华人纳同样之各种税课，且关于土地之争讼，无论中国人与日本人，或日人与日人，均归中国官吏审判;于东部内蒙，则拒绝我合办农业及经营附随工业之提案，且不但要求胶州湾之无条件归还，及参加日德讲和会议，更要求日本政府负担中国因日德战役所生损失之全部，并即时撤废日本因战事之军事设施，先行撤退占领地之守备兵;而对于第五项之各条，则全行拒绝)。日本终于恼羞成怒，于5月7日向中国下最后通牒。最后通牒固是对中国的极大侮辱，但是也证明了中国政府在谈判过程中的"软磨硬拖"也并非是全然无效的，至少也让日本在国际舆论面前暴露了其狡诈、蛮横和无理的形象，从而在舆论上陷于不利。

泄露交涉

故意泄露交涉内容，施展"以夷制夷"的方策。依照袁世凯的经验，欧美列强对日本企图独占中国决不会袖手旁观，而日本在提出"二十一条"时，也因担心招致他国的警惕和干涉而要求中方严格保密。袁世凯窥破这一点，有意将"二十一条"条款内容泄露出去，以实现其借助外力以牵制日本的方略。于是，外交总长陆徵祥上任伊始，就走访沙俄驻华公使，将日本提出"二十一条"的信息故意泄露给俄国

在日本提出"二十一条"半个多月后，袁还通过专办秘密外交的蔡廷干，将此事透露给西方记者，又通过他们(英国记者端纳和袁的政治顾问莫里循等)将条约有关内容披露给《泰晤士报》和英国驻华公使朱尔典。中国外交部密电驻英公使施肇基，让他"以个人名义，作为紧要风闻，向英国外交部密探"。袁的英文秘书顾维钧则"每天在外交部开完会后，如不是当天下午，至晚在第二天便去见美国公使芮恩施和英国公使朱尔典"(顾维钧:《顾维钧回忆录》，第一册，第123页)。由于消息泄密，各国乃纷纷对日本提出质询，并对日被迫向各国提供的"二十一条"删减本提出质疑，使日本处于十分被动难堪境地，并不得不承认"二十一条"第五号条款的存在。此外，由于"二十一条"条款外泄，引起各国密切关注，其中尤以美国为烈。即便在日本已迫使中国与之签订条约后，美国仍向北洋政府和日本连致两电:其一称:"凡中国政府与日本政府业经议定或将来仍须议定之合同，并所允认各节，美国政府对于该合同与所允认各节内所有损害美国政府及美国人民按约所有权利之处，并损害中国国政主权、领土权、或各国与中国邦交上名称所谓门户开放主义，一概不能承认。"(《美国驻华公使芮恩施节略》(1915年5月13日)另一电则提出:"凡现在所商之条约合同，其中如有关于外人在中国，或中国一部分地方之利益，本公使深望即行知照本国政府，本国政府即能按照条约中原有均待各国之理，分享他国所得之特别权利"。美国之态度，对日本独占中国的野心和嚣张气焰，不能不谓是一个大的遏制。

刺探日方

刺探日方情形，确定让步底线。知己知彼，方能百战不殆。袁世凯在谈判过程中，多次派人了解日本各方面对"二十一条"的态度，以便知道他们可能在哪些方面做出让步，确定中国能够在哪些方面予以拒绝，在哪些方面需要做出适度的让步。如交涉开始后，袁世凯即派他的日本顾问有贺长雄前去东京和与日本政府，特别是对日本外务省有影响的元老联络，他希望从元老们的私人意见中得知在迫使中国接受第五项条件上，日本要走多远。后又派政事堂参议金邦平去日本活动，再次走访松方正义(日本元老)，希通过幕后交易，幻想利用日本元老派与大隈重信内阁在侵华手法上的某些意见分歧，在外交谈判中讨价还价。从实际效果来看，如袁世凯后来与日签订的《中日新约》中，日本不得不降低了要求，把危害中国最大的条款去除。与日本一开始提出的"二十一条"还是有很大区别的。

外交助力

尝试以公众舆论力量为外交之助力。在中日"二十一条"交涉期间，袁世凯为了谋求外交助力，乃有意将交涉内容漏泄于外，以争取各国同情与暗助。同样，对国内的舆论和民气，袁世凯也尝试作了有限度的利用。如暗中授意一些有背景的报刊披露一些有关日本提出"灭亡中国"条款的消息，让报章刊登一些抒发爱国反日言论的文章，借以鼓动各界发起抵制日货与救国储金运动，用民气来削弱日本政府的立场，为政府交涉提供凭借。而自"二十一条"的消息传播开来之后，北京、上海、汉口、广州、奉天、吉林、哈尔滨等地先后掀起抵制日货运动，并迅速蔓延至全国，致使日本对华商品输出锐减。不过，激发民气为外交后援历来是个双面刃，故袁世凯一方面企图利用公众舆论来向日方施以一定压力，一方面也担心激怒日本，或给国内反对力量落下话把，故对国内各地之"风潮"动态极为关注，一发现有脱离其控制的迹象，便发布政令予以严禁。对各省将军则密颁军令，责成"严束军队，查禁谣诼"，"严防'乱党'，以保治安"。这固然可视为做给日本人看的表象，但也确实反映了袁世凯的担心。

消极抵制

在具体落实过程中，消极抵制。在接到日本最后通牒的次日(5月8日)，袁世凯已决定与日签约，在其召集的国务会议上，袁发表讲话，称:"此次日人乘欧战方殷，欺我国积弱之时，提出苛酷条款。经外部与日使交涉，历时三月有余，会议至二十余次，始终委曲求全，冀达和平解决之目的。但日本不谅，强词夺理，终以最后通牒，迫我承认。我国虽弱，苟侵及我主权，束缚我内政，如第五号所列者，我必誓死力拒。……我国国力未充，目前尚难以兵戎相见。英朱使关切中国，情殊可感，为权衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，使何等痛心!何等耻辱!无敌国外患国恒亡，经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，作奋发有为之事业，举凡军事、政治、外交、财政力求刷新，预定计划，定年限，下决心，群策群力，期达目的，则朱使所谓埋头十年与日本抬头相见，或可尚有希望。若时过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险更甚于今日，亡国之痛，即在目前。我负国民付托之重，决不为亡国之民。但国之兴，诸君与有责，国之亡，诸君亦与有责也。"以上讲话，既可视为袁为自己即将与日签约辩解，但也可看作袁在不得不与日签约时愤懑之情的宣泄，或许这两者实为兼而有之。不过从与日签约后，袁同意将条约签约日定为"国耻日"来看，似乎后者的成分要大于前者。

条约签署后，袁将抵制"二十一条"的希望由外交交涉转为消极破坏。如允许南满、东蒙地区中日杂居，以及所谓的杂居地的商租权问题，聘用日本顾问等，虽被列为接受条款，但袁授意参政院在《惩办国贼条例》中加入了严禁与外国人私订契约、出租售卖土地矿产的条例和中国所有沿海港口湾岸岛屿概不割让租与外国的条文，对被聘的日本顾问则暗中排挤，一如袁世凯对其秘书曾叔度所言:"购地、租地，我叫他一寸地都买不到手。杂居，我叫他一走出附属地，即遇危险。至于警察、顾问用日本人，用虽用他，月间给他几个钱便了，顾不顾，问不问，权却在我。我看用行政手段，可以破坏条约，用法律手段破坏不了。又其他各条，我都有破坏之法"。此举效果如何，曾任袁秘书的曾叔度在忆及此事时引日人言:"我等被囚禁于附属地界内，一步不敢出附属地"。"我等名为顾问，其实绝无人顾，绝无人问。"他的消极抵制固然不会真正使"二十一条"形同废纸，但在抵制日本对华侵略方面也起了一定作用。

条款内容

1915年1月18日，日本驻华公使日置益晋见袁世凯，递交了二十一条要求的文件，并要求政府"绝对保密，尽速答复"。此后日本帝国主义以威胁利诱的手段，历时五个月交涉，企图迫使袁世凯政府签订，企图把中国的领土、政治、军事及财政等都置于日本的控制之下的二十一条无理要求，这些条款称中日"二十一条"。

条约全文

第一号

日本国政府及中国政府，互愿维持东亚全局之和平，并期将现存两国友好善邻之关系益加巩固，兹以定条款如下:

第一款 中国政府允诺，日后日本国政府拟向德国政府协定之所有德国关于山东省依据条约，或其他关系，对中国政府享有一切权利、利益让与等项处分，概行承认。

第二款 中国政府允诺，凡山东省内并其沿海一带土地及各岛屿，无论何项名目，概不让与或租与别国。

第三款 中国政府允准，日本国建造由烟台或龙口接连胶济路线之铁路。

第四款 中国政府允诺，为外国人居住贸易起见，从速自开山东省内各主要城市作为商埠;其应开地方另行协定。

第二号

日本国政府及中国政府，因中国承认日该国在南满洲及东部内蒙古享有优越地位，兹议定条款如下:

第一款 两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限并南满洲及安奉两铁路期限，均展至九十九年为期。

第二款 日本国臣民在南满洲及东部内蒙古，为盖造商工业应用之房厂，或为耕作，可得其需要土地之租借权或所有权。

第三款 日本国臣民得在南满洲及东部内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。

第四款 中国政府允将在南满洲及东部内蒙古各矿开采权，许与日本国臣民。至于拟开各矿，另行商订。

第五款 中国政府应允，关于左开各项，先经日本国政府同意而后办理:

一、在南满洲及东部内蒙古允准他国人建造铁路，或为建造铁路向他国借用款项之时。

二、将南满洲及东部内蒙古各项税课作抵，由他国借款之时。

第六款 中国政府允诺，如中国政府在南满洲及东部内蒙古聘用政治、财政、军事各顾问教习，必须先向日本国政府商议。

第七款 中国政府允将吉长铁路管理经营事宜，委任日本国政府，其年限自本约画押之日起，以九十九年为期。

第三号

日本国政府及中国政府，顾于日本国资本家与汉冶萍公司现有密切关系，且愿增进两国共通利益，兹议定条款如左:

第一款 两缔约国互相约定，俟将来相当机会，将汉冶萍公司作为两国合办事业;并允如未经日本国政府之同意，所有属于该公司一切权利产业，中国政府不得自行处分，亦不得使该公司任意处分。

第二款 中国政府允准，所有属于汉冶萍公司各矿之附近矿山，如未经该公司同意，一概不准该公司以外之人开采;并允此外凡欲措办无论直接间接对该公司恐有影响之举，必须先经该公司同意。

第四号

日本政府及中国政府为切实保全中国领土之目的，兹定立专条如下:

中国政府允准所有中国沿岸港湾及岛屿，一概不让与或租与他国。

第五号

第一款 在中国中央政府，须聘用日本人，充为政治财政军事等各顾问。

第二款 所有中国内陆所设日本病院、寺院、学校等，概允其土地所有权。

第三款 向来日中两国，屡起警察案件，以致酿成[车谬][车曷]之事不少，因此须将必要地方之警察，作为日中合办，或在此等地方之警察署，须聘用多数日本人，以资一面筹划改良中国警察机关。

第四款 中国向日本采办一定数量之军械(譬如在中国政府所需军械之半数以上)，或在中国设立中日合办之军械厂聘用日本技师，并采买日本材料。

第五款 中国允将接连武昌与九江、南昌路线之铁路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路线铁路之建造权许与日本国。

第六款 在福建省内筹办铁路，矿山及整顿海口，(船厂在内)如需外国资本之时，先向日本国协议。

第七款 中国允认日本国人在中国有布教之权。

(一)两订约国互相约定，将旅顺、大连租借期限，并南满洲及安奉两铁路期限，均扩展至九十九年为期。

(二)日本国臣民，在南满洲东内蒙古，盖造商工业应用之厂房，或为耕作，可得其需要土地之租借权，或所有权。

(三)日本国臣民，得在南满洲东内蒙古，任便居住往来，并经营商工业等各项生意。

(四)中国政府，允将在南满洲及东内蒙古各矿开采权.......

折叠 条约简述

①承认日本继承德国在山东的一切权益，山东省不得让与或租借他国。 ②承认日本人有在南满和内蒙古东部居住、往来、经营工商业及开矿等项特权。旅顺、大连的租借期限并南满、安奉两铁路管理期限，均延展至99年为限。 ③汉冶萍公司改为中日合办，附近矿山不准公司以外的人开采。 ④所有中国沿海港湾、岛屿概不租借或让给他国。 ⑤中国政府聘用日本人为政治、军事、财政等顾问。中日合办警政和兵工厂。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之间各铁路建筑权让与日本。日本在福建省有开矿、建筑海港和船厂及筑路的优先权等等。

废除条约

随着护国运动的开展，袁世凯最终死去。该条约的部分内容由于影响到其他国家的在华利益，第一次世界大战结束后在1922年的华盛顿会议上被废除部分条款。随后条约内容不断被改写，直至1945年日本在第二次世界大战中失败后彻底废除。

历史解析

袁世凯与"二十一条"

一直以来，1915年北洋政府对日"二十一条"交涉都被看作袁世凯"卖国外交"或"屈辱外交"的典型，而且无论教科书中还是国人的历史记忆里，袁世凯大都被认为是因称帝需寻求日本支持而主动接受"二十一条"的，因此，"窃国大盗"袁世凯又多了个"卖国贼"的称号。

因此，学术研究越来越多地显示，袁氏在对日"二十一条"交涉中饱含屈辱，袁世凯的所做所为实在是不得不令人深思。

高度重视

1、日本趁一战西方国家无暇东顾，向中国提出"二十一条"

袁世凯由于历史恩怨一直与日本交恶，因此在其掌权后就竭力抵制日本，日本对袁世凯也颇多不满。辛亥后，袁世凯大权在握，日本要想在中国获得更多的权益，始终绕不开袁氏，但袁氏在外交上一直是依赖欧美抵制日本，这对日本谋求在华利益始终是一大障碍。而正是在此背景下，一战爆发了，一直被袁世凯凭借用以制衡日本的英俄德等国深陷欧洲战场无力东顾，日本看到了宰割中国的大好机会。日本政界元老井上馨认为欧洲大战"对日本国运发展乃大正年代之天佑"，主张趁机"确立日本对东洋之利权"。日本驻华公使日置益认为一战是"对中国提出要求之良机"。1914年9月，日本借英日同盟之名，向德国宣战，出兵占领胶济路及青岛，同时日本内阁决定，在欧战未结束前青岛及山东战区一律实行军事管制，各级官吏由日本委派，山东省路矿均由日本监督，海关也派日人管理。之后，中国就日本撤出山东问题与日本展开外交谈判，但日本非但没有撤出之意，反而希望利用战争的有利机会向中国提出更多权益要求。正是在这样的背景下，1915年1月18日日本驻华公使日置益违背外交惯例，越过外交部直接向袁世凯递交"二十一条"密约，分为五号，旨在将中国变为日本的附庸国。

2、袁世凯誓言"中国绝不做高丽第二"，积极对日谈判

很显然，对任何当国者来说，"二十一条"中对中国主权的这种侵犯已经完全超出了可以承受的底线。对袁世凯来说也是如此，在接到日本"二十一条"的密约后，袁氏愤怒地对其日本军事顾问表示:"日本竟以亡国奴视中国，中国绝不做高丽第二。"尤其对第五号最为不满:"其中最为难堪者，曰切实保全中国，曰各项要政聘用日人为有力顾问，曰必要地方合办警察，曰军械定数向日本采买，并合办(军)械厂，用其工料。此四者……如允其一，国即不国……予见此四条，……誓以予一息尚存，绝不承诺。"就在日置益递交"二十一条"的当晚，袁世凯就召集国务卿徐世昌、外交总长孙宝琦、外交次长曹汝霖、税务处督办梁士诒等人商讨应对之策，此后又连续召集陆军总长段祺瑞、司法总长章宗祥等人听取意见。这些人的态度并不一致:段琪瑞主张坚决拒绝，甚至不惜对日作战;孙宝琦认为"问题已没有谈判的余地，只有接受"，外交次长曹汝霖也主张接受;梁士诒则说:"不谈判就接受，在外交上没有这种成例。我们应与日本开会讨论，至于能讨论到什么地步，以后再看。"陆征祥也认为应该与日本谈判。最终，袁世凯表示"经过慎重考虑，主张和日方谈判。"那么袁世凯对"二十一条"中日方提出的具体要求态度如何呢?这可以从其亲自对"二十一条"的部分批示中看出:

此外，对于侵犯中国主权最多的第五号条约，袁世凯曾多次手批:"各条内多有干涉内政、侵犯主权之处，实难同意"。即便是到1915年5月7日袁世凯收到限48小时之内满足日本要求的最后通碟之后，他仍在最后通碟的文本中手批:"顾问、兵器兵厂大损主权，中国政府决难承认。中国政府视之仍有影响主权之虑，故请全行删去，断难留此纠葛之点。"由此可见，袁世凯坚持拒绝第五号的内容。另外，袁世凯还主导了整个对日交涉的全过程，据顾维钧在其回忆录中说:"袁世凯总统是幕后的真正谈判者……在中日交涉中，不仅是何者可接受何者应拒绝等原则问题由他决定，他而且还规定了对付日本公使的战略。……整个谈判过程中，每次会晤的记录均立即送呈大总统。他也仔细阅读，并作批示。

四大策略

除在谈判中据理力争之外，袁世凯想尽办法在谈判之外寻找着力点，力求将对中国利益的损害降到最低。那么，袁世凯在对日谈判过程中都采取了哪些策略，这些策略又有多大成效呢?

策略一:更换外交总长并饬令谈判人员采取拖延战术

为了能够给谈判赢得更多的时间，袁世凯尽量拖延谈判进程。袁氏在日方提出"二十一条"之后不久就更换了外交总长--任命陆征祥取代孙宝琦。袁氏之所以这样做有两种考虑:一是新官上任要处理很多事情，会耗去很多时间，因此对日交涉肯定受影响。二是袁世凯认为陆征祥外交资历丰富，但不懂日语，因此会议进行时双方言词翻译可以耗去不少时间，进而起到拖延谈判的作用。

同时，袁世凯指示陆征祥尽量拖延时间。为此，陆征祥也算是使出了浑身解数，比如据顾维钧回忆录记载:"日本要天天谈，每周五次，陆则提出每周开会一次，并和颜悦色地和日方争辩。他说他很忙，有许多别的外交问题等他处理，他还要内阁的会议。日本公使多方坚持，最后达成妥协，每周会谈三次。……每次会议都在下午三时至五时召开，但陆征祥使用了一些手法来拖延。当会议开始时，他的客套话会长达十分、十五分甚至二十分钟。客套话后又命献茶，尽管日本公使不悦，陆征祥还是尽量使喝茶的时间拖长，而日置益也知道这是东方待客的礼节，无法加以拒绝。尔后在讨论中，一切必须由日文翻译成中文，及由中文翻译成日文。陆征祥习惯于讲究辞藻，出言文雅，轻言慢语，译员施履本有时听不清陆征祥言语，有需请他复述一遍。遇到困难时，陆征祥即向日方提出:'我将就此报告大总统，下次会议时给贵方答复。'"靠这些手段，陆征祥硬是将对日谈判从2月2日拖到了5月7日日本向中国递交最后通碟前夕，跟日本周旋了三个多月，为袁世凯派人赴日摸清日本底线，发动国内报刊攻势以及联合美英俄等列强以对日本施压赢得了时间。

策略二:利用日本元老院与外交部的矛盾游说日本放弃第五号条款

袁世凯还派人赴日摸清日本的真实要求，并利用日本国内各个政治势力之间的矛盾与日本周旋。这一策略主要从两个方面展开:

一是派人暗中结交日本政界要人，谋求软化日本政府内部的强硬立场。比如袁世凯派遣他的日本籍顾问有贺长雄赴日与日本元老派人物联络。据曹汝霖回忆，派遣有贺长雄是他的建议，因为"有贺在明治初年设元老院时他是元老的干事，与陆奥宗光同事，故在元老方面，颇有渊源。日本政府对元老很为尊重，元老都是持重有远见之人，若告以第五项条件不但放两国不利，且易引起人民仇日之心。且有贺素抱一种意见，谓对中国临之以高压手段，决非永久之良策。"而在日本国内，元老们与外相加藤高明之间对华政见存在分歧，元老们认为"解决对华问题武力不足恃……偏向于支持袁世凯"，而加藤则"利用革命势力威胁袁世凯，并试图完全吞并中国"，因此袁世凯希望有贺联络元老们游说日本政府放弃"二十一条"中的第五号条款。有贺赴日后，先后拜会了日本元老井上馨、山县有朋、松方正义。松方认为"五号一三四款有妨总统体面地位，亦非日本之利，当与山县协力忠告政府，并劝止勿用武力伤感情"。日本其他元老也都不满第五号条款，因此陆宗舆致电外交部要中国外交部坚持在第五号条款上面不要让步。有贺对元老的活动对日本政府着实产生了很大压力，以致于有贺被政府派警护卫，拘束行动，阻止有贺与元老接触。袁世凯派遣有贺赴日，利用日本元老与日本政府之间的矛盾的策略终于取得了效果，如据俄国驻东京大使说，"日本之所以放弃第五号要求是由于元老们的力争"。

二是派曾叔度联络、结交有相当智识的日本浪人。袁世凯对曾叔度说:"现在正当紧要关头，你务必常跟他们联络，无论何种情报，是真是假，是虚是实，是大是小，都来报告我。并且你见了他们，应该说什么话，也要斟酌。你预先来问我，我告诉你。……我所想要知道的，不专指日本使馆内部情形，我要知道日本商民之动静。例如最近来的日本人多，还是回国的日本人多，以及他们为什么要来，为什么要走。走时是否把家财一起卖尽，有一去不复返之势。是否接到日本公使馆或领事馆的命令，劝他们回国。"袁世凯之所以要随时了解日本侨民在华的动向，显然是为了弄清日本威胁中国是虚声恫吓还是真的要诉诸武力，从而把握谈判的分寸。

策略三:不顾日本的保密警告将"二十一条"公诸于众，营造反日舆论

为了营造汹汹反日民意以增加谈判时的筹码，袁世凯还刻意秘密安排泄密"二十一条"并放任国内媒体报道中日交涉相关消息。其实，根据袁世凯政府1914年颁布的《报纸条例》，规定报刊等新闻媒体不得对外交秘密等进行报道，因此如果袁世凯真的想禁止各中文报纸刊登中日交涉事宜与相关评论应不困难。但袁氏为了形成强大的国内舆论对日本施压，通过不断信息"泄露"的方式将"二十一条"的内容和谈判过程公之于众，比如在中日会谈之前，袁世凯就秘密安排身边的人如顾维钧、陆征祥、蔡廷干、莫理循等不同程度地将"二十一条"的相关内容、恶劣后果和性质泄漏给美、英、俄等国使馆或记者，并利用报刊的传播在国内外形成反日风潮。而之后形成爱国民意也的确对中国代表的谈判有所助益，如陆征祥在第六次会议期间对日置益解释他不能让步的原因，不是他本人为中国"极力主张"，而是"国民不能原谅"。日本对袁氏的这种借助宣传的策略也心知肚明，在反日舆论高涨之时，日置益就声称中国政府"向以政府之势力取缔报纸，并版有严重之报律，今若任其随意言论，恐将生出枝节，于两国邦交及此次谈判均有不利。"随之又恫吓说"谈判万一决裂，皆系中国政府不取缔报纸之故"。谈判后期日本向山东、南满增兵，其理由也指向袁氏的新闻政策:"每次会议后外国记者即将内容通告英美，因用外人新闻政策，以致群言尤杂，人心摇动，甚为中政府不取。凡重要谈判不密，利少害多，本大臣非过急催，甚恐长此漏密，或致发生意外。"尽管屡次向中国提出严格取缔报纸言论，袁氏口头上虽然给予承诺，但始终并未认真执行。

策略四:寻求美、英、俄等国的支持与干涉以牵制日本

袁世凯在利用报刊促成民意反日以增加谈判力量的同时，也在加紧向美英俄等国寻求支持，希望使各国知晓"二十一条"对其在华利益的损害，因而对日施压逼日让步。袁世凯首先想到的是美英两国，因为英法俄深陷一战，美国处于超然地位，而英国在华利益是其远东利益的主要部分。因此，在中日会谈期间，袁世凯指示顾维钧与英美公使馆保持接触。顾维钧每次开完会后都会去见美国公使芮恩施和英国公使朱尔典，充当了中国政府和英美使馆的联络员。同时，袁世凯指示顾维钧把有关"二十一条"的消息也透露给英美记者，以达到借英美舆论给日本施压的目的。应该说，美国对迫使日本放弃第五号条款还是有帮助的，比如4月15日国务卿布赖恩训令驻华大使芮恩施以非正式的方式向中日双方表明美国不打算放弃在华任何权益，也不要求中国接受别国侵犯它的主权的任何协议或条款。美国的态度让中方在谈判中态度趋于强硬。也正是由于美国和日本国内元老派的反对等原因，日本最终才在修正案中暂时将第五号要求搁置。然而，一旦"二十一条"中有损美国利益的条款搁置后，美国的态度就完全扭转开始支持日本，5月15日美国国务卿布赖恩对驻中日两国之美使发出训电:"现在交涉中之条约，其中任何条款经中国政府承认而对在华外人之地位有所变更者，在最惠国待遇之下，美国政府亦将享有其利益。"由此，袁世凯想利用美国来牵制日本的希望落空了。

对英国支持的寻求也以失败告终，虽然英国所有的报纸都支持中国抗拒日本所提的要求，但是英国政府仅仅向日本外相加藤表态说:"若日本侵害英国权益，期望能与英国有所协商。"而加藤则根本不在乎英国的态度:"万一在英国……要我们把既已向中国提出的条项再予以撤消或改变，那是断难做到的。"为何日本对英国会如此强硬呢?这是因为英国在一战期间对日本有所求，1914年8月，英国在对德作战的第二天就向日本政府表示:"如果战斗波及远东、香港及威海卫遭到袭击，英国政府相信日本政府将予以援助。"1915年2月15日，英国的新加坡发生暴动，英国由于还身陷欧洲战场，无法抽出足够兵力去镇压，因此希望日本的支援。日本应英国的请求派出军舰给予了支援，并平息了暴动。因此，根据当时英国的整体利益，在日本与中国之间，英国显然偏向日本。不但如此，当日本向中国提出最后通碟后，英国要求中国政府接受日本的要求，英国公使朱尔典于5月8日对陆徵祥说:"目前中国情形至为危险，各国不暇东顾，为目前计，只有忍辱负重，接受要求"。

而俄国面对中国的求助，非但没有给与同情和支持，反而利用袁世凯在外交上竭力寻求帮助这一点，企图攫取更多的在华权益。1915年3月15日俄国外交大臣在致东京大使和驻北京公使的信中说:"倘若中国政府满足那些涉及日本在满洲和内蒙古势力范围内的要求，我们亦有理由要求中国政府使我们在俄国势力范围内享有同等权利和特惠。此时日本政府正力求在南满获得任便居住权和不动产所有权。倘若日本政府获得上述权利……亦要扩大到俄国人和所有外国人。"北京公使则给俄国外交大臣回信说:"日本的势力取代德国在山东的势力，并不会给我们带来任何损失;而日本在南满取得的优惠，则可作为我们要求在北满获得同等权利的依据。此外，我们可以中国政府使日本在东部内蒙古享有的某些特权为理由，补充作为我们从阿尔泰地区撤军条件的要求。"正是在这种情况下，当日本提出最后通碟时，俄国公使才会迫不及待地要中国立刻同意无条件接受日本最后通碟。

由此可见，虽然袁世凯想用列强之间的矛盾制衡日本，但欧美各国都始终在谋求自己的利益最大化，对中国利益如何则置之不理，甚至与日本狼狈为奸宰割中国。

成效显著

1、袁世凯对日交涉取得了不小的效果，但在日本的胁迫下被迫签订《中日民四条约》

袁世凯运用各种策略，使中日会谈拖延了近3个月之久，日本最终失去了耐心，遂于5月7日向中国外交部提出最后通碟，限5月9日午后6时前给予答复:"如到期不受到满意之答复，帝国政府将执认为必要之手段"。5月8日，在对外求助无效，国内又贫弱无力的局面线，袁世凯认为中国"国力未充，目前尚难以兵戎相见……为权衡利害，而至不得己接受日本通碟之要求"。最终，中日双方在1915年5月25日签订了《中日民四条约》。从对日交涉的最终结果来看，虽然袁世凯最终仍无法避免妥协签约丧权辱国的命运，但是其三个月的努力，的确己使中国的损失尽量减少。我们将《中日民四条约》与"二十一条"原本相比就会发现，最后签订的文本实际上只有"十二条":原本中第五号的七条没有签订，第四号全部删除，第三号中的两条删除一条，第一、二号中的十一条最后签订的条文不是"留待日后磋商"，就是加进了限制条件。这些不得不说是袁世凯外交努力的结果，尽管不一定是最好的结果。

应该说，《中日民四条约》是在日本武力胁迫下签订的，从提出"二十一条"起，日本就从来没有停止过威胁袁世凯。比如3月8日，日置益访晤曹汝霖，谓若于数日之内无满意之承认，恐生不测之事。同时，日本还不断地向山东和南满增兵，以示军事威胁。当英美俄都袖手旁边甚至助纣为虐时，要想抗拒日方最后通牒，只有完全依靠中国自身实力，然而从当时中日实力的对比看，双方悬殊太大。袁世凯曾向段棋瑞了解"为了保卫国土，中国军队能采取哪些行动"，段的答复是:可以抵抗日本48小时，48小时以后，"听候总统指示。"在日本发出最后通碟5月8日的国务会议上，几乎所有的发言者都认为只有接受日本要求一途，独段棋瑞一人主张动员军队。实际上，袁氏此前也曾有过与日本一战的想法，早在3月23日他就对美使表露过:"我准备作一切可能的让步，但必须以不削弱中国的独立为前提。日本的行动可能迫使我采取另外一种政策。"然而鉴于甲午战争和八国联军入侵这两次战败后割地赔款的惨痛教训，袁世凯的确不敢轻启战端。诚如英国大使朱尔典所说:"中国的局势至为危险……我想大总统……知彼知己，绝不敢轻启衅端。听说陆军总民段祺瑞已经备战几个星期了，我不愿见他(大总统)遭此惨运。"在反复权衡和战之轻重利害后，袁世凯最终被迫选择了对日本妥协。

也正是因为当时的国际形势与中日实力对比状况，一些学者对袁世凯等对日让步表示了理解。比如当时尚在美国留学的胡适在其日记中写道:"吾国此次对日交涉，可谓知己知彼，既知持重，又能有所不挠，能柔也能刚，此则历来外交史所未见。"著名近代史学者蒋廷黻也说:"关于二十一条的交涉，袁世凯、曹汝霖、陆宗舆诸人都是爱国者，并且在当时形势之下，他们的外交已做到尽头。"陈恭禄分析袁氏让步的原因说:"就国际形势而言，中日强弱悬殊，和战均不利中国，衔其轻重利害，决定大计，终乃迫而忍辱签订条约，何可厚非?"

2、袁世凯将五月九日定为"国耻日"

对此次外交失败，袁世凯也视为"奇耻大辱"，他告诫国人说:"经此大难以后，大家务必认此次接受日本要求为奇耻大辱，本卧薪尝胆之精神，做奋发有为之事业。……埋头十年，与日本抬头相见，或可尚有希望。若事过境迁，因循忘耻，则不特今日之屈服奇耻无报复之时，恐十年以后，中国之危险，更甚于今日，亡国之痛，即在目前!"正是处于警醒后人的目的，袁世凯决定将五月九日定为"国耻纪念日"，并写入教科书，以待后来者奋发图强。

参考资料:曹俊《袁世凯与中日"二十一条"交涉》;《顾维钧回忆录》第一分册，中华书局，1983年版;王芸生《六十年来中国与日本》第六卷;郭传芹《"二十一条"外交事件中袁世凯政府新闻策略及传播效果考察》;周晨《中日"二十一条"交涉期间的国民外交》;郭琳《袁世凯与"二十一条"签订始末》等。

应该说，袁世凯在对日"二十一条"交涉时还是尽了力的，石源华对袁氏外交"初则据理力争，终则丧权辱国"是比较中肯的，后人评说此事，若一味斥责其丧权辱国而对其外交努力视而不见，的确有失公允。

接受原因

关于袁世凯接受"二十一条"的原因，如今学者已有较为客观、公正的分析，较为一致的看法是认为:

敌强我弱的力量对比

外交历来是国家实力的较量，在得知日本出兵山东后，袁世凯也并非不思抵抗，在总统府召集的紧急会议上，袁世凯从陆军总长段祺瑞那里了解到由于事实上的国力悬殊，中国既无长期抵抗能力，也无法阻止日军已开始的行动，于是只好采取了在中国境内划出"交战区"，让日本通过的办法。此法虽备受谴责，但客观而言，也许是当时中国"惟一切实可行的政策"。

对自身权位的维护

袁世凯有强烈的权力欲望，在日本提出"二十一条"前，袁世凯虽然已经成为集大权于一身的终身大总统，但当时的国内环境并不安定，革命党人的活动颇令袁世凯寝食难安。日本正是抓住了袁的这一心病，采用了威胁和利诱并举的手法，在提出"二十一条"时即向袁暗示:中国革命党人"与许多在野的日本人关系非常密切，他们有办法、有影响;……"同时又对袁放出诱饵，称只要接受日方的条件，日方将"保证袁世凯大总统及其政府的安全，严格取缔在日本及其保护下的革命党员、宗社党员、留学生及不法日本商民与浪人"。日人的这一手，对于因革命党人活动而面临严重政治危机的袁世凯来说，显然是发生作用的。而"二十一条"消息泄露后，以孙中山为首的革命党人也正对袁发动舆论攻势，号召党人"力行革命，推翻袁氏恶劣政府。"这不能不令袁世凯惕然心惊。袁担心若拒绝日本的条件，日本会利用支持革命党来达到推翻其政权的目的;相反，若接受日人的部分条件，以此换取日人对其铲除革命势力的支持，进而能助其登上帝位，这对袁就更有诱惑了。有史书记载，日置益公使曾向曹汝霖放话，称:"救国以万世一系为宗旨，中国如欲改国体为复辟，则敝国必赞成之。"

无有力之外援

西方势力在"二十一条"问题上对日本的一种"绥靖"态度，显然也是造成了袁世凯最终屈服于日本"最后通牒"的一个重要原因。日本趁欧战爆发之际，欲逞独霸中国之图，依照袁世凯的经验，欧美列强不会袖手旁观，所以他希望通过"以夷制夷"，即让列强出面迫使日本让步。然列强在中日二十一条交涉中采取的则是牺牲中国、讨好日本，甚至从中渔利的立场。仅美国一家给予了中国道义上的有限支持。但也仅站在维护本国利益立场上给日本警告而已，并无阻止的有力措施。所以说，尽管袁世凯对在华列强存在权益争夺，这个估计大体来说是不错的，但能否为中国利用来牵制日本带有很大的不确定性。而袁世凯在与日交涉中把减少中方损失的希望寄托于外强的介入和干涉，显然是不明智的。

综上所述，袁世凯在与日"二十一条"交涉中，尽管因与日签约，而备受诟责，甚至被视同"卖国"，但这一评价显然是不客观的。要求当国者在重大对外交涉中都能取得保全国家权益的重大成果也是勉为其难的。民国初期，中国在对外关系上处于多个列强共同控制的局面之下，不仅国力虚弱，边疆危机等外交难题迭起，作为中国新统治者的袁世凯，既背负着晚清旧外交的沉重包袱，又承担着开创民国新外交的历史责任，作为政治强人，为应对内外危机，在体制上采集权体制，有其一定的必要性，在实际运用中也并非无效果可言。不过，由总统一人独揽外交大权，交涉之张弛进退全听由袁的策划，国之命运交凭一人之手，其弊端在"二十一条"交涉及其结局中，也显现得十分明显，何以哉?体制使然也

清朝对外主要签订不平等条约

满洲里界约(1911.12.20)	中英续订藏印条约(1906.4.27)	中日会议东三省事宜正约(1905.12.22)	辛丑条约(1901.9.7)	广州湾租界条约(1899.11.16)
订租威海卫专条(1898.7.1)	展拓香港界址专条(1898.6.9)	中德胶澳租界条约(1898.3.6)	中日通商行船条约(1896.7.21)	中俄密约(1896.6.3)
马关条约(1895.4.17)	中英会议藏印条款(1890.3.17)	中葡和好通商条约(1887.12.1)	中英烟台条约(1876.9.13)	中日北京专条(1874.10.31)
中德通商条约(1891.9.2)	中俄北京条约(1860.11.14)	中法北京条约(1860.10.25)	中英北京条约(1860.10.24)	中法天津条约(1858.6.27)
中英天津条约(1858.6.26)	中俄天津条约(1858.6.13)	中俄瑷珲条约(1858.5.28)	上海英法美租界租地章程(1854.7.5)	中俄伊犁塔尔巴哈台通商章程(1851.8.6)
黄埔条约(1844.10.24)	望厦条约(1844.7.3)	虎门条约(1843.10.8)	南京条约(1842.8.29)	中俄伊犁条约(1881.2.24)