行政许可：在建设工程消防设计审核中优化消防行政许可审批
摘要：结合具体工作实践，对公安机关消防机构建设工程消防设计审核工作中存在的部分问题进行了探讨，分析了存在问题及原因，并从法律修订、行政审批改革以及优化便民服务方式方面等几个方面提出了相应的解决办法和建议。
随着城市快速发展，现代建筑具有规模大、人员密度高、可燃物多的特点，一旦发生火灾并蔓延将使得人员逃生困难，灭火困难。如何从建筑消防设计审查方面把好源头关，防止产生先天性火灾隐患成了消防监督执法部门的一大难题。公安机关消防机构监督执法人员在办理消防行政许可审批过程中难免遇到一系列问题，如何优化消防行政许可审批尤其是作为消防行政许可审批第一关的消防设计审核（含备案抽查）是广大消防监督执法干部需要考虑的问题，笔者结合建设工程消防设计审核的具体工作实践，对目前公安机关消防机构在办理建设工程消防设计审核工作中常遇到的两个常见问题、产生原因以及解决对策进行了初步研究。
一、已申报消防设计审核并取得合格意见的建设工程在办理工程消防验收时，由于建设、施工及监理单位未能充分履行职责，消防机构建审及验收承办人员未充分沟通及项目交接，造成经消防审查并完成设计修改后未同步完成施工整改，消防验收难以完成。
（一）存在原因
部分建设工程消防设计文件报公安机关消防机构审核，经消防部门约谈修改或下发了建设工程消防设计审核不合格意见后，施工及监理单位未能履行职责，仍旧按不合格的设计方案进行施工，申报工程消防验收时，所提供的竣工图纸仍旧按原先不合格的设计文件加盖竣工章后提交，同时部分消防机构验收人员对相关工程消防设计审核工作中约谈修改以及消防设计审核不合格意见书中明确的设计不合格内容了解不够全面，导致消防验收工作中易出现现场施工符合申报工程消防验收时所提供的竣工图的要求，但实际仍旧不符合国家相关消防技术标准规范的问题。
（二）解决对策：
1、开展执法约谈，指出设计方案存在问题，明确整改职责及期限
消防机构建审岗位人员在对申报的消防设计文件进行审查过程中，本着执法为民、服务群众的态度，在消防设计审核行政许可审批期限允许范围内，严格对其申报方案进行审查并逐一总结其申报项目消防设计存在的问题，适时组织工程建设、设计、施工及监理单位一并展开约谈，填写《约谈记录表》，逐条列出其申报设计方案需进一步修改或细化的问题，明确各相关单位的具体工作职责以及整改期限，约谈工作相关记录应及时附卷。
2、加强施工现场消防监督检查，强化工程消防设计内容整改督导
消防机构要切实加强重大建设工程项目施工过程中的消防监督检查，在严格按照《建设工程施工现场消防安全技术规范》要求，重点检查施工现场总平面布局、临时消防设施、防火管理和临时用房的防火措施等的同时也要强化其建设工程项目消防设计内容落实情况核查。严格对照其设计方案以及消防机构消防设计审核约谈工作中明确提出需要整改的内容逐一进行核查，对发现的隐患和存在的问题及时进行督改，并做好施工监督检查记录。
3、消防机构加强内部沟通，严格工程消防设计审核与验收工作交接
经消防部门组织完成约谈工作且相关单位已完成工程消防设计修改、变更并取得消防设计审核合格的意见后，作为消防机构相关工程设计审核具体承办人员应当填写《建设工程消防设计审核与验收工作交接单》，交接单中应将相关工程的建筑概况、消防设计基本情况进行说明并逐条列出原设计方案存在的问题以及设计修改具体落实情况，对《建设工程消防设计审核与验收工作交接单》集中存档管理，便于工程验收具体承办人员在开展工程验收时及时进行查阅。
4、强化工程审核验收工作，重大建设工程审核主责承办人原则上应参加工程验收工作
作为公安机关消防机构负责人在有关重大建设工程、大型人员密集场所以及其他发生火灾易导致重大人员伤亡及财产损失的场所消防验收工作中，如有条件应积极选派该工程的消防设计审核承办人员加入验收队伍（应注意同一工程消防设计审核与验收工作主责承办人不能为同一人），对涉及约谈修改变更的消防设计是否在工程验收时已相应完成整改等进行全面的核查。
二、政府重点工程、涉及民生工程往往存在先建后报，消防部门未能及时把关，在一定程度上给先天性火灾隐患留下滋长的空间
（一）存在原因
部分政府重点工程、涉及民生工程往往存在先建后报，公安消防机构作为政府职能部门，在对待该类工程未经消防设计审核擅自施工这一违法问题的行政处罚工作上进退两难。由于该类工程建设单位往往为县政府职能部门，政府职能部门不同于社会单位，消防机构可对社会单位采取消防违法不良行为公布、经济处罚、行政强制等一系列手段全面约束其遵守消防法律法规，在面对政府职能部门不履行或忽视消防法律法规这一问题上，公安机关消防机构还是应采取及时函告以及主动开展消防法律法规宣传的方式。另外如消防机构严格按照《中华人民共和国消防法》对政府职能部门的消防违法行为采取消防行政处罚，其行政处罚决定书下达后且不说处罚金额是够能落实，单纯在责令工程停止施工这一问题存在的阻力往往较大，一定程度上造成了消防执法中断。政府出于城市建设发展以及招商引资考虑，对该类重点及民生工程已采用“开绿灯”方式，消防机构的严格执法在一定程度上遇到了阻力。另一方面我们也应当考虑到为什么该类工程往往会存在先建后报的情况，结合自身建审工作以及与各部门间的实际沟通情况，笔者认为不外乎如下原因：一是部分政府部门处于招商引资以及全面发展建设方面的考虑，在办理建设工程用地、规划及施工等许可手续上大开“绿灯”，各政府部门各自相关的法律法规尚未全面完善，同时部门也往往缺乏必要的沟通。作为消防机构，新建的建设工程在办理消防设计审核时如提供不了建设工程规划许可手续，消防机构不予受理；同理，新建的建设工程办理消防设计备案（备注：在海南，消防设计备案抽查及竣工验收消防备案抽查的抽查率为100%，即在消防设计审查工作上实则同等对待，仅仅是申报的资料要求有差别）时如提供不了建设工程规划、施工许可手续以及图审机构出具的审查合格意见书，消防机构同样不予受理。
（二）解决对策
1、从消防法律上明确消防设计审核、验收以及开业前消防安全检查行政许可仅对其建筑、场所消防安全条件的合格性进行确认，而不作为该建筑其他合法性证明文件
现行《建设工程消防监督管理规定》（公安部令第119号）第十八条规定：公安机关消防机构应当依照消防法规和国家工程建设消防技术标准对申报的消防设计文件进行审核。对符合下列条件的，公安机关消防机构应当出具消防设计审核合格意见；对不符合条件的，应当出具消防设计审核不合格意见，并说明理由：
（一）设计单位具备相应的资质；
（二）消防设计文件的编制符合公安部规定的消防设计文件申报要求；
（三）建筑的总平面布局和平面布置、耐火等级、建筑构造、安全疏散、消防给水、消防电源及配电、消防设施等的消防设计符合国家工程建设消防技术标准；
（四）选用的消防产品和具有防火性能要求的建筑材料符合国家工程建设消防技术标准和有关管理规定。同时该规定第十五条关于建设单位申请消防设计审核应当提供下列材料：
（一）建设工程消防设计审核申报表；
（二）建设单位的工商营业执照等合法身份证明文件；
（三）设计单位资质证明文件；
（四）消防设计文件；
（五）法律、行政法规规定的其他材料。
依法需要办理建设工程规划许可的，应当提供建设工程规划许可证明文件；依法需要城乡规划主管部门批准的临时性建筑，属于人员密集场所的，应当提供城乡规划主管部门批准的证明文件。
从该规定第十八条中可以看出工程消防设计审核合格的条件并不包含该建筑是否已完善其工程的规划或施工许可手续，但该规定第十五条中又规定了申报工程消防设计审核时同时应提交其工程的规划手续（属于消防设计备案的工程同时还需提供施工许可手续），也就是说公安机关消防机构还是应当对其申报的建设工程的合法性进行把关。
出于以上实际情况，笔者认为可以从相关法律上消减或降低消防行政许可的受理条件，如对于未编制实施控制性详细规划的乡镇，其新建工程的规划许可手续严格按程序来说住建部门不应当也不予办理，但县、乡镇政府又在某种程度上采取某些证明文件批准其建设，此时消防机构在办理工程消防设计工作中可采取要求建设单位提供工程其他形式的批准建设证明文件，而不仅仅局限于“建设工程规划许可证明文件”；同时结合此次119、120号令修订征求意见的具体工作，笔者建议在119号令内单独增加条款对房屋建筑合法与消防行政许可之间的关系进行明确，当然最理想的做法就是所增设的条款能明确指出“消防设计审核、验收以及开业前消防安全检查行政许可仅对其建筑、场所消防安全条件的合格性进行确认，而不作为该建筑的其他合法性证明文件”。
2、推行重大建设工程、涉及民生工程消防设计预先审查、工程预先验收制度
为避免重大建设工程项目先建后报，补报工程消防设计审查时，工程实际已施工到一定规模且造成了先天性火灾隐患的情况，笔者认为消防机构应当将关口前移。关于这类工程，不是要求消防机构在其手续不齐全的情况下进行行政许可受理而是消防机构可以采取提前介入的方式更好地提供便民服务，具体做法为：针对不具备消防行政许可受理条件的重大建设及民生工程（如尚未办理取得工程规划许可、施工许可以及设计图纸尚未经图审机构审查等情况），在其消防设计审核及验收工作上，消防机构可上门服务并及时告知其工程是否适用“重大建设工程消防设计预先审核、消防工程预先验收”条件，如核查确实符合当地消防机构相关制度要求则可由建设单位提交申请，消防部门予以审核，符合预先审核、预先验收条件的建设工程，消防机构提前介入，在规划及施工等许可手续办理的同时对其设计方案进行审查并提出整改意见，建设单位协同设计单位提前进行修改与完善，待消防行政许可受理资料齐全后，消防机构正式完成该类工程消防行政许可受理。该做法能充分体现消防部门执法为民、全新全意为人民服务的宗旨，同时也能有效缩短行政许可审批时限，适应近期国家逐步推进的行政审批改革需求。
3、强化职能部门信息通报制度。
消防机构可以采取及时将建设单位承担消防设计、施工质量责任，设计单位承担重大建设工程项目消防设计质量，施工单位承担重大建设工程项目消防施工质量和安全责任情况，工程监理单位承担重大建设工程项目消防施工质量监理责任情况通报给相关地区规划、建设等职能部门，并同时上报上级公安机关消防机构，协调有关部门正确处理好经济发展、招商引资与消防安全的关系，依照各自的职责配合把好建设工程消防设计审核、验收质量源头关。
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