中国防洪减灾的新策略

中国内陆受季风气候影响，降水时空分布非常不均，这种气候特点导致了中国的洪水和干旱灾害同时并存。几千年来，洪水灾害一直是威胁中国人民生存发展的心腹之患。新中国成立以来，开展了规模空前的江河治理和防洪建设，洪患得到了初步控制，全国已建成各类水库8．5万座，总库容5200亿立方米；建成江河堤防27万公里；开辟蓄滞洪区近百处，所取得的成就为举世瞩目。20世纪90年代以来，中国又进入洪水多发期，虽然洪灾面积减少，但是由于受灾区域内社会经济发展，损失仍很严重。在21世纪，中国城市化进程加快，对防洪减灾将提出更高要求。在这种背景下，防洪减灾已经成为中国21世纪可持续发展的重大课题，而调整防洪减灾策略尤为重要。

　　纵观中国两千多年来江河防洪的策略，主流是依靠各种工程措施对洪水进行约束和疏导，其主导思想是与洪水斗争并战而胜之。历史经验告诉我们，人类希冀完全消除洪水灾害是难以做到的。人类要学会与洪水共处，与自然和谐共处。据《汉书·沟洫志》记载，早在公元前6年，中国的学者贾让就曾提出“古者立国居民，疆理土地，必遗川泽之分，度水势所不及……使秋水多，得有所休息，左右游波，宽缓而不迫”。意思是说，治河必须要适合洪水规律，人们生产生活也应避让洪水，迁到满足泄洪需要以外的地方去发展。用今天的话来讲就是工程措施与非工程措施相结合的治水理念。这一理念在2002年10月新修订的《中华人民共和国水法》中得到了体现。其中第十五条强调区域社会发展要和防洪规划相协调，也就是说，从防止水对人类的侵害，转变为在防止水对人类侵害的同时，要特别注意防止人类对水的侵害。

　　洪水灾害具有自然和社会双重属性，它们都是灾害的本质属性，缺一不成其为灾害。由此引申出统一协调的治理途径，即以工程技术措施改造洪水，同时调整社会经济发展以适应洪水。适应并非消极避让，而是同时尊重外界自然和人类社会，以求得社会可持续发展。人们已越来越意识到，通常所说的自然灾害其实并非都是自然发生的，近百年来导致水灾害损失上升的主要原因是人类活动。灾害的双重属性进一步阐明了灾害的本质属性，这是一种哲学思维方面的进步。

　　中国政府在1998年长江发生大洪水后，对洪水问题进行了深刻的思考，对防洪工作重新做了战略性的调整。在防洪策略调整上的重大突破是：在建设方面强调在流域生态系统重建的大框架下部署防洪建设；在管理方面运用系统论理论和风险管理方法，从控制洪水向洪水管理转变。

　　五年来中国的防洪减灾事业取得了重大进展。工程措施是社会安定和发展的基本保障。近五年来中国中央政府水利投资约合217亿美元，重点加固大江大河干堤。至2002年底，长江中下游约3500公里干堤和黄河下游近千公里干堤基本达到了设计标准。在规划设计中提倡对工程的经济及其环境影响的综合评估和引入绿色GDP概念，以尽可能减少其负面效果。

　　对于过度的国土开发并由此使防洪条件恶化的社会行为进行了相应的调整。例如，在长江等大江大河废除妨碍行洪的垸田，目前，“退田还湖”面积近3000平方公里，尽可能恢复洞庭湖、鄱阳湖等湖泊生态原貌，增加河湖调蓄能力130亿立方米，为此政府拨款安置移民240万人。

　　防洪建设已从注重堤防、水库等工程建设，转变为注重完整的防洪体系的建设。上中游开展了退耕还林、植树种草和水土保持等大规模的生态系统恢复与建设。疏浚了主要江河的河道、河口，清淤总量已达1．2亿立方米。防洪指挥调度信息系统建设，为科学决策提供了先进手段。加强防洪区、堤防保护区和洪泛区的社会化管理，规范各类经济社会活动，制定了蓄滞洪区运用补偿政策等。从试图完全消除洪水灾害、“入海为安”，转变为承受适度的风险，制定合理可行的防洪标准、防御洪水方案和洪水调度方案，综合运用各种措施，确保标准内防洪安全，遇超标准洪水把损失减少到最低限度。

　　需要指出的是，洪水并非完全有害，它还是江河物质输移的载体，是维系流域生态系统平衡的重要条件。在像中国这样缺水的国度里，洪水还是可利用水资源的重要组成部分。为此，近年来洪水调度由单纯的防洪减灾向结合洪水资源利用方向转变，利用洪水资源，回灌补充地下水。

　　总之，人类社会的进步从来都是以解决人与自然关系为前提的。社会可持续发展代表着人类对未来理性的思考。调节人与自然的关系是实现可持续发展的核心问题。而欲达此目的，在注重人口、资源、环境问题之外，减少水灾害损失至关重要。在防洪减灾上，中国还有很长的路，但是我们对此充满信心。