如何理解行政诉讼中“一并审理民事争议制度”

节选自作者论文《行诉解释》重点条文理解与适用

作者：梁凤云法学博士，最高人民法院行政审判庭审判长。《行诉解释》执笔人。

来源：《法律适用》【期刊年份】 2018年 【期号】11

为了节约司法资源，提高诉讼效率，确保裁判统一性，行政诉讼法规定了一并审理民事争议制度。即在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。在司法实践中，如何适用本条的规定，还存在不同意见。《行诉解释》对此问题进行了统一规范。主要是：

一是关于申请解决相关民事争议提出时间问题。《行诉解释》规定，公民、法人或者其他组织请求一并审理《行政诉讼法》第61条规定的相关民事争议，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。这一内容是借鉴《行政诉讼证据规定》中关于原告或者第三人举证期限的规定，即在“开庭审理前”提出。当事人在第二审程序中提出“一并审理”的申请，人民法院一般不予准许，否则就剥夺了民事争议对方当事人的上诉权。但是，在特殊情况下，人民法院认为调解有可能成立的，二审法院可以一并处理。即，当事人在第二审程序中申请一并解决相关民事争议的，对于能够调解的事项，二审法院可以在当事人自愿原则的基础上进行调解，如果调解不成，可以告知其另行提起民事诉讼。

二是明确关于相关民事争议排除一并审理范围问题。主要是：法律规定应当由行政机关先行处理的；违反民事诉讼法专属管辖规定或者协议管辖约定的；约定仲裁或者提起民事诉讼的；其他不宜一并审理的民事争议。

三是明确不予准许的法律文书类型以及对于不予准许决定的复议。

四是明确人民法院是否有告知义务的问题。一般情况下，人民法院可以告知原告、第二人申请一并解决相关民事争议，但不能理解为人民法院有告知义务。人民法院不告知的，也不构成违反诉讼程序义务。在特殊情况下，人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议。经法院释明后当事人坚持不申请一并解决民事争议或者当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。

五是关于立案和审判组织。《行诉解释》明确一并审理民事争议由行政庭主管。人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案。例外的情况是，人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，虽然该民事争议与被诉行政裁决具有一定相关性，但是，人民法院对行政裁决的审理，同时对该民事争议的审理是题中之义。也可以说，对于行政裁决案件，审理行政争议和民事争议在某种意义上讲，不能截然分开，因此，无须另行立案。

六是关于法律适用、裁判等问题。在法律适用问题方面，人民法院一并审理相关民事争议，适用民事法律规范的相关规定，法律另有规定的除外。人民法院在审理相关民事争议时，适用的特定的“相关规定”或者“另有规定”，是对具体法律条款的适用。在民事争议处理中，调解中处分，不得作为审查行政行为的依据。同时，对于行政争议和民事争议应当分别进行裁判。主要考虑是：第一，行政案件和相关民事争议已经分别立案，两种案件已经成为各自独立的案件，应当分别进行裁判。第二，行政案件和相关民事争议在当事人、审理对象等几个方面都存在较大差别。如果在同一裁判文书中可能难以表述。例如，行政案件的当事人是行政相对人和行政机关，民事争议的当事人是行政相对人和民事争议对方当事人；在行政案件中，人民法院要对被诉行政行为的合法性进行审查，在民事争议中，人民法院要对原告的诉讼请求进行审查。如果放在同一裁判文书中，可能会引起表述上的混乱和不便。第三，分别裁判有利于民事争议的当事人行使上诉的权利。民事争议当事人对民事裁判不服的，可以单独就民事裁判提起上诉。

七是关于上诉问题。当事人仅对行政裁判或者民事裁判提出上诉的，未上诉的裁判在上诉期满后即发生法律效力。第一审人民法院应当将全部案卷一并移送第二审人民法院，由行政审判庭审理。第二审人民法院发现未上诉的生效裁判确有错误的，应当按照审判监督程序再审。

八是关于民事争议已经超过诉讼时效的问题。在此情况下，人民法院可以准许一并审理。理由是：第一，在民事诉讼中，超过诉讼时效的，也要立案；第二，是否超过诉讼时效，须经对方当事人抗辩才能丧失胜诉权；第三，法院不得主动适用诉讼时效制度。

九是行政案件裁定驳回起诉的，一并审理的民事争议区别处理。公民、法人或者其他组织请求一并审理相关民事争议，人民法院经审查发现行政案件已经超过起诉期限的或者符合其他裁驳条件的，民事案件尚未立案的，告知当事人另行提起民事诉讼；民事案件已经立案受理的，由原审判组织继续审理。

十是行政诉讼原告在宣判前申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。人民法院裁定准许行政诉讼原告撤诉，但其对已经提起的一并审理相关民事争议不撤诉的，人民法院应当继续审理。

十一是关于诉讼费用问题。在一并审理的案件中，对于行政争议部分，由于其属于行政案件，应当适用行政诉讼诉讼费用的有关规定。对于民事争议部分，应当按照民事诉讼的缴费标准收取。理由是：第一，按照《诉讼费用交纳办法》的规定，行政案件和民事案件实行不同的交费标准，对于民事案件，特别是涉及财产的案件，一般根据财产标的额的一定比例缴纳。第二，民事诉讼是平等主体之间的诉讼，为了防止当事人随意、恶意提起诉讼，原告应当预先缴纳一定的诉讼费用。第三，如果一并审理的民事争议不适用民事案件标准而适用行政案件的标准，就难以避免有的当事人通过行政诉讼一并审理民事争议的方式，规避民事案件的诉讼费用。