陕西省山阳县人民检察院 ：浅析“小产权房”的趋势走向

随着近年来我国城市化进程的加快和城镇房价的飙升，“小产权房”因其价格低廉而备受市场青睐。虽然“小产权房”的销售可以起到抑制商品房价格及缓解中低收入者住房困难的作用，但不可否认，“小产权房”的出现至少会产生以下负面影响：一是侵占了农地；二是减少了国家税收；三是扰乱了房地产市场；四是减损了法律公信力。目前，面对“小产权房”的热销现象，政府相关部门一再“叫停”，法院在审理此类纠纷中也基本上确认房屋买卖合同无效，某些地区的“小产权房”甚至已被强行拆除。总体而言，“小产权房”的存在弊大于利，处置现有的“小产权房”已迫在眉睫。

　　为了优化生态环境及确保粮食安全，我国现行法律不仅严格限制农用地转化为建设用地，而且规定了全球最为严格的耕地保护制度。我国现行法律对占用耕地建设“小产权房”是严令禁止的。遗憾的是，现实中占用耕地建造“小产权房”的现象屡禁不止。许多学者认为我国应守住18亿亩耕地红线，占用耕地建设“小产权房”的行为严重违反了我国耕地保护制度，应一律拆除这类“小产权房”。也有学者认为，虽然占用耕地建造的“小产权房”不合法，但对其处置应视情况而定。一些建设规模较大、主要由中低收入人员购买用于自住的“小产权房”，全部予以拆除的成本较高，对此可依据比例原则，在耕地保护区域可调整的情况下，通过政府征收集体土地的方式予以认可。

　　对于第一种观点，笔者不敢苟同。毋庸置疑，对处于城市边缘地带、正在建设的“小产权房”采取拆除的办法，不仅可以维护法律的权威，而且可以确保耕地不会大面积减少。然而，我国“小产权房”问题由来已久，不少占用耕地建设的“小产权房”不仅已出售、入住，而且近年来城市化进程的加快已使其处于国有土地（主要由农村集体所有土地经过征收转化而来）和集体建设用地之上的合法建筑物的重重包围之中。对于此类“小产权房”，采取“一律拆除”的简单处置办法，至少存在以下弊端：第一，农地的非农利用具有不可逆转性，加之土地利用较一般物之利用具有更为强烈的互依性即土地使用类型的聚集、兼容性，因而轻率地拆除“小产权房”，不仅土地本身可能因无法恢复农用或恢复成本过高而不得不被闲置，而且周边其他建筑的经济功能会因此衰退。即使拆除“小产权房”后土地可以恢复农用，周边建筑的经济功能不会衰退，也会因该土地已处于合法建筑群（合法建筑不能拆除）的包围中而无法实际用于农业生产，或拆除成本太高而不具有可行性。第二，大量“小产权房”的拆除可能会造成大批中低收入的小产权房主“无家可归”，从而诱发社会不稳定因素。第三，“小产权房”的大规模拆除及随之而来的大批居民的搬迁不仅需要较高的行政执法成本，浪费了大量建筑材料，而且会造成严重的环境污染。

　　为了满足农村集体经济组织成员的住房用地需求，《土地管理法》第43条及《物权法》第152条规定集体经济组织成员依法对集体所有的土地享有宅基地使用权。根据民法原理，宅基地使用权作为用益物权，其权利人应享有自由处分权。然而，土地权利具有社会性，土地资源不仅关涉个人利益，也关乎社会利益。为了调和涉及土地资源的私人权益与社会权益之冲突，《土地管理法》第63条规定，农村集体所有土地的使用权不得出让、转让而用于非农建设。至于“土地使用权”应该涵括哪些土地权利，我国相关法律没有进一步明确，学术界对此多有争议。随着《物权法》的颁布实施，学界对此已逐渐形成了比较统一的认识。一般认为，“土地使用权”是对一类权利的称谓，是对建设用地使用权、其他集体建设用地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权及其他具有债权性质的土地使用权等一系列权利的总称。我国现行法律禁止将农村宅基地非法转化为商品房建设用地。为了体现和突出宅基地使用权的社会保障功能，1993年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》、2004年10月国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》及2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》均严格禁止城镇居民在农村购置宅基地，从而将农村宅基地的流转限定在农村集体经济组织内部。根据现行法律和政策，集体经济组织或其成员在宅基地上建造房屋后出售给本集体经济组织成员的，属于合法流转，应受法律保护。然而，宅基地上建造的房屋一旦被出售给本集体经济组织以外的成员，即属于不受法律保护的“小产权房”。

任何问题都是在一定的社会现实中生成的，也都是在一定的社会背景中被发现和解决的。社会问题通常不能脱离其所处的社会环境而孤立地得到解决，必须考虑问题生成的历史背景及其现实制约条件，在此基础上寻求破解之道。小产权房的处置也不能脱离对具体社会环境的考量而“自娱自乐”地去追求法律实施的“纯粹性”，应当对法律实施、资源综合利用、社会稳定、执法成本等诸多因素进行全面考量和权衡。“小产权房”的处置不必非在标的物是否合法、买卖合同是否有效、能否办理物权登记等纯法律问题上绕圈子，还可以考虑在现行法律框架内对“小产权房”采取其他变通性处置方案，如可以根据“小产权房”背后土地性质的不同予以分类处置：或予以拆除，或通过国家征收土地的办法予以“合法化”，或暂时“不告不理”，一旦起了纠纷，则确认房屋买卖合同无效并按照“与有过失”原则分配缔约过失责任。当然，“小产权房”问题的解决，不仅需要根据现行法律规定适当地处置现有“小产权房”，而且需要完善相关法律制度，彻底杜绝“小产权房”现象的产生。（张晗）

编辑：李朋

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