【全球治理】罗伯特·基欧汉：气候变化机制复合体

简介

【作者】Robert O. Keohane（罗伯特·基欧汉），著名国际关系学者，新自由制度主义的代表人物之一，著有《权力与相互依赖》（与约瑟夫·奈合著）《霸权之后：世界政治经济中的合作与纷争》《新现实主义及其批判》等。1999-2000年担任美国政治学会(American Political Science Association)主席。2009年，被《外交政策》(Foreign Policy)评为国际关系领域20年来最具影响力的学者。

David G. Victor（大卫·维克多），加利福尼亚大学圣迭戈分校教授。曾任美国外交关系委员会能源和美国外交政策科学技术方案和特别工作组主任，斯坦福大学法学教授兼能源与可持续发展项目主任。主要研究方向为气候变化，能源科学与全球气候治理。

【编译】王川

【校对】施榕

【审核】周雨橙

【来源】Robert O. Keohane, David G. Victor (2011). “The Regime Complex for Climate Change”. Perspectives on Politics. Perspectives on Politics, 9(1), 7-23.

【期刊】《政治视角》(Perspectives on Politics)，成立于2003年，由剑桥大学出版社代表美国政治学会出版。2017年影响因子为1.642，排名58/169。

气候变化机制复合体

The Regime Complex for Climate Change

Robert O. Keohane（罗伯特·基欧汉）

David G. Victor（大卫·维克多）

内容提要

在全球气候变化中存在一种机制复合体，即气候治理不同领域的具体制度之间存在着松散的联系。相比综合性的气候治理机制，机制复合体具有灵活性与适应性两个优势。本文认为气候变化的机制复合体如果满足一定的标准可能在应对气候变化问题上更具优势。全文大致可分为三个部分：第一部分对全球气候治理的“机制复合体”现象进行描述；第二部分从三个方面对“机制复合体”的成因进行解释；最后则探讨“机制复合体”的优势以及为发挥其优势而应达到的一些标准，并分析其对气候治理政策制定的影响。

文章导读

国际合作和气候变化机制复合体

精英阶层以实现其国家利益为出发点，在国际国内双重政治压力以及非政府群体的影响下做出的决策塑造或影响着国际机制。国际机制存在两个极端，一种是完全一体化的机制，这一机制中的制度具有高度的综合性与等级性；另一种是完全碎片化的制度的集合，这种集合中没有可以被确认为是核心的制度，制度之间的联系薄弱，或者不存在联系。而作者在本文探讨的则是处于这两个极端状态之间的机制复合体。这种机制复合体是由多种聚焦于特定领域的相关联的制度松散地连结在一起形成的制度体系，各制度之间没有清晰的等级划分，也没有核心制度存在。“机制复合体”一词虽然被广泛使用，但其成因一直没有得到充分的理论阐释，而作者则在本文中提出了三个因素用来解释其成因，即利益分配、不确定性和制度联系(linkage)。

气候变化机制复合体中不存在核心制度，而是由一系列制度松散地连结在一起。其中，部分制度依附于现存的、专门的、深入的制度，例如使印度更容易获得裂变物质的双边贸易机制，利用世界银行体系提高全球气候变化这一议题的关注度等；而另一部分则是新产生的制度，例如碳补偿和交易的新兴市场，但是这部分制度相较于其他制度而言发展缓慢。

图片来源：Robert O. Keohane, David G. Victor (2011). “The Regime Complex for Climate Change”. Perspectives on Politics. Perspectives on Politics, 9(1), 7-23.

气候变化机制复合体的成因解释

在本部分，作者从三个方面对气候变化机制复合体的成因进行了解释：利益分配、不确定性与制度联系。这三个因素与气候变化问题的两个特性紧密相关。第一个特性是问题的多样性。气候变化本身存在许多不同的问题，每一个问题有其特性、管理上的挑战与不同的政治群体（political constituencies）。这导致了全球气候治理制度的分散性与特定领域的合作困境。同时，问题的多样性伴随着利益、权力、信息与理念的多样化。作者认为在气候变化问题中至少存在以下四个不同的合作问题：一是碳排放规定的协调问题，这是最困难与最核心的问题。二是补偿问题，例如对一些不愿意接受碳排放规定的发展中国家进行资金转移与补偿的问题。三是协调各方努力以应对气候变化。最后是关于科学评估共识的协调问题，这影响着人们对气候变化成因及其影响的认知与态度。每一个问题都刺激着国家的“搭便车”行为，并在不同程度上彼此相互联系。第二个特性是碳减排措施所面临的严重政治性难题。碳减排措施毫无疑问会影响上百万的企业与家庭，对国家经济的影响重大。其面临的成本极其高昂，然而，其未来收益却是不确定的。

接下来，作者具体论述了这三个因素对全球气候治理机制的影响。首先，利益分配。最初，它表现在美国与欧盟关于全球气候治理的“京都体系”（Kyoto system）的分歧中。如今，主要的发展中国家在制度建构上也有各自的利益，这导致了各方的制度偏好更加分散化。第二，高度的不确定性。面对高昂的履约成本，大部分国家既不确定其未来收益如何，也不确定其他国家是否会作出以及履行类似的减排承诺。在全球气候治理中，利益、权力、信息与理念也处于快速变化之中。中国的快速崛起、印度的碳排放大国地位、民众与学界关于气候变化危害的认知理念的转变都是它的重要表现。这些转变改变了传统上重要的气候治理国乐意支持的治理制度形式。这种不确定性使得国家不愿意接受要求付出实际行动的综合性的气候协议。第三，制度联系。一些议题领域把联系作为扩大交易范围的一种手段。一些不同的制度设计也被用来增强议题间联系以增加合作收益并增强国家遵守的动机。联系有助于界定一项议题领域的界限。出于对制度联系的考虑而做出的政策决定也会导致制度的碎片化，但制度彼此间也有着松散的联系。一方面，利益分散性强化了制度碎片化的趋势。另一方面，一个完全碎片化的制度建构无法满足主导国家的利益。主导国家会在制度建构上投入大量精力，并想要获得“制度建立者”的起步优势。它们将寻求议题间的等级性与联系以建立符合它们自身利益且政治上具有持续性的制度。

当然，作者也强调在国际关系的其他领域，合作问题的多样性并不总是导致制度的碎片化或机制复合体的产生，例如，贸易领域。但气候变化领域的问题多样化却仍反映了上文所提及的制度碎片化的三个成因。作者强调问题多样化导致了利益分配的更加复杂化与迅速变迁，增加了不确定性，并使得可信赖联系的建立十分困难。

机制复合体的政策影响

在气候变化这一多边参与的议题上，完全一体化的综合性机制的建立很大程度上受政治和组织方面的制约而难以实现，而多方参与者在制度构建方面的努力事实上促成了一个更为松散的机制集合——气候变化机制复合体。政策制定者可以利用机制复合体的优势来限制全球气候变化的规模，这一机制复合体的优势主要体现在两个方面，第一是议题上的灵活性(flexibility across issues)，第二则是时间上的适应性(adaptability over time)。议题上的灵活性是指气候变化的规则并未纳入一个共同的机制之中，这使得气候变化机制复合体可以适用于不同的背景、议题和不同的参与者之中；时间上的适应性则体现于在气候机制复合体能更好地适应规范和行为的复杂变化，而且松散的联结机制能够容纳多种制度尝试，在最优政策尚不明确时提供一个孕育最优政策的良好环境。气候变化机制复合体的优势部分来源于其决策结构，这种决策模式能够更大程度地满足利益相关方的利益诉求，激励各国参与全球气候变化的治理进程。

气候变化机制复合体并非一定能够高效、及时地解决气候变化问题。相反，松散的机制可能会引起混乱，造成否决权的滥用，导致政策制定者与私人投资者参与全球气候变化治理进程被阻遏的僵局。即使上述弊端得以避免，机制复合体下的交易成本也可能高于单一法律形式和统一行政法规的一体化体制。因此，是否使全球气候变化合作的某些领域更加碎片化取决于其能否促进气候变化机制复合体的整体运作。在此，作者提出了六个标准用以判断机制复合体是否能发挥效用并衡量其发挥效用的程度。

第一，聚合性(coherence)。气候变化机制复合体中的多种制度之间可能是相互兼容并相互增强的，也有可能是不可兼容并且相互阻遏的，也可能是二者兼而有之。其中，内部各部分可以相互兼容和相互增强的机制是具有聚合性的，这种兼容性可以促进机制内各要素资源的分配和流通。

第二，可靠性(accountability)。可靠性指行为体有权让其他行为体遵守一套标准，以此来判断他们是否依照标准履行他们的责任，如果未达到标准，该行为体可对其实行制裁。可靠性能促成合法性的形成并有利于创造共享的信息，从而降低不确定性。

第三，明确性(determinacy)。气候变化机制复合体中的制度应该是可确定的、规范性的，给人以明确感。明确性对增强合法性、减少整体不确定性是至关重要的，即使在分散的、迅速变化的利益分配问题上，明确性也能为重要行为体调整政策和解决气候问题树立信心。

第四，持续性(sustainability)。持续的机制中需要有可以相互增强的成分，需要保持政治上的稳定性，能够经受波澜。具有持续性的机制具有优先性，因为它能减少未来规则的不确定性。

第五，认同度(epistemic quality)。认同度是机制复合体内各项规则和关于气候变化的科学认定的一致性程度，它对合法性与有效性都是至关重要的。

第六，公平性(fairness)。鉴于利益的不可调和性，多边机制不可能以实现各方的利益目标为标准实现绝对的公平，但多边机制应该提供广泛的利益，不排挤任何想要参与合作的国家。

最后，作者探讨了机制复合体对政策的特定影响。首先，机制复合体有利于国际排放权交易(international emission trading)的战略性使用。其次，一个松散联结的机制能够为创新土地利用与森林消耗的补偿机制提供契机。第三，相比于构建一种单一综合的治理机制，机制复合体更利于管控气候变化与其他国际合作领域之间的矛盾，并增强它们之间的相互协调，这将促进更加一致明确的规则制度的建立。最后，机制复合体的灵活性为其他能够促进减排任务的领域提供了合作契机，例如对研究与发展的投资。

结论

气候变化领域的国际制度在成员与内容上都是分散的。这些制度在不同的时间，被不同的国家所建立，面临着利益分散、高度不确定性与变化的制度联系。作者强调这些制度并不是一体化的、综合性的或是具有明确等级性的，而是形成了一种处于松散联系之中的机制复合体。同时，作者强调这种联系松散的机制复合体是否要比综合性的机制更加有效在部分上取决于这种机制复合体是否可以符合上文所提及的六个标准：聚合性、可靠性、明确性、持续性、认同度与公平性。更普遍来说，一个有效的气候变化机制复合体将产生“正反馈”效应，即激励国家“力争上游”。在一个良好运转的机制复合体中，采取强有力行动的国家将被其他国家所效仿。在机制复合体中，联合国气候变化框架公约(UNFCCC)将继续发挥“伞”的角色，为一系列的基本功能提供框架，包括塑造法律环境、提供信息与谈判场所。作者强调，就目前的情况而言，无论是政治现实还是对灵活性与多样性的需求都意味着：努力建立联系松散但却有效的气候变化机制复合体是最好的选择。

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