“房地一体”原则在农房权属纠纷中的司法适用！注意！宅基地不能总荒着，否则可能被收回！农村集体经济组织...
“房地一体”原则在农房权属纠纷中的司法适用
北京市大兴区人民法院 赵玉东
本文来源于微信公号“民事审判参考”
2010年至2011年，北京涉拆迁村庄300多个，涉及农房数万套。家庭成员之间为争夺拆迁利益引发的农房权属纠纷急剧增多。基于房屋与土地的高度附和性，房屋所有权与土地使用权的主体应当一致，此为“房地一体”原则。但在我国农村地区，宅基地使用权人原则上仅限于本村村民，而农房所有权的主体可能因继承、共建、买卖、赠与等行为发生变动，宅基地使用权人与农房所有权人具有较大的“非一体”倾向。在处理农房权属纠纷过程中贯彻“房地一体”原则，应当将地权作为确定房权的基础，通过灵活适用共有财产的分割方式来保障相关权利人的利益，以实现化解纠纷、维护秩序的目的。本文立足于审判实践，以我国现行宅基地使用制度为逻辑起点，采用实证分析的方法，探讨“房地一体”原则在处理农房权属纠纷过程中的重要意义及具体方法，以期为解决纷争和完善相关制度提供现实路径。
一、农村房地冲突：从一起普通继承案说起
（一）兄弟分房，实为分地
杨老汉于1980年向村里申请宅基地一处，并建造房屋数间。房屋建成后，儿子杨某随杨老汉生活。杨老汉去世后，杨某对部分房屋进行了翻建，并向政府申请取得宅基地使用权证。数年后，杨某的6个同胞兄弟找到杨某，要求继承杨老汉遗留的房屋。杨某认为自己作为宅基地使用权人应当享有房屋所有权，仅同意给付6兄弟适当的货币补偿。双方僵持不下，6兄弟向法院提起诉讼。经查，6兄弟中有4人已转为城镇居民，剩余2人仍为本村村民，但各自另申请有宅基地。
6兄弟要求继承房屋，并非是居住所需，主要是看重房屋的拆迁补偿利益。根据拆迁政策，房屋本身的价值补偿所占比重不大，宅基地使用权的补偿比重较大。6兄弟如能通过诉讼取得房屋，拆迁时不仅可以获得房价补偿，还可以取得宅基地使用权的补偿，甚至可以取得安置房。[2]如果接受杨某提出的折价补偿方式，6兄弟等于放弃了巨大的土地利益。6兄弟主张分房，实质是为分地。因此说，宅基地使用权的归属问题是农房权属纠纷的核心问题。
（二）房地冲突的根源：宅基地限定使用制度
我国实行土地的国家所有制和集体所有制，在此基础上设立建设用地使用权和宅基地使用权，以满足不同主体用地的需求。两种土地使用权的区别在于：建设用地使用权一般不存在对使用主体身份的限制，而宅基地的使用主体原则上限定为本村村民。根据我国土地管理法的规定，宅基地使用权通过申请取得，一户村民只能申请一处宅基地。宅基地使用权的主体范围可因家庭成员的变化而发生变化，如生育子女会发生权利主体范围的扩大，子女成人后单独立户或家庭成员死亡会发生权利主体范围的缩小。然而，农房所有权主体的变动与宅基地使用权主体的变动在方向上不尽相同，生育子女、子女单独立户都不影响农房所有权的主体范围，而作为农房共有人的家庭成员死亡后则因继承的原因很可能增加农房所有人的主体范围。宅基地使用权主体和房屋所有权主体因变动方式的不同而不同，进而造成房地冲突。这与城市房屋所有权变动过程中的房地权利一体变动存在根本区别。
上述案例中，6兄弟从家庭分出单独立户后，即丧失对原宅基地的使用权。杨某虽也成家立业，但并未单独立户，故仍系原宅基地的使用权人之一。杨老汉去世后，杨某作为原宅基地的唯一使用权人申请政府颁证确认权利，是顺理成章的事情。而杨老汉建造的房屋，自其死亡的事实发生后，即归继承人共有。由此便出现了宅基地使用权主体与农房所有权主体不一致的情况。如何在维护杨某对宅基地的独占使用权和保障6兄弟对房产的合法继承权之间寻求平衡，是解决农房权属纠纷的关键。
（三）解决冲突的路径选择
如何解决房、地权利主体冲突的问题，有两种不同的解决方式。一是采取“房地一体”原则，即采取一方权利主体让渡权利的方式实现房权与地权主体的统一。此原则又分为两种方式，一种可称为“地随房走”，即将房权作为确认地权的依据，房屋所有人当然取得土地使用权；另一种可称为“房随地走”，即将地权作为确认房权的依据，房屋归土地使用权人所有。二是采取“房地分离”原则，即承认房屋所有权与土地使用权相分离而存在，两权可以由不同的主体分别享有。当前，世界各国普遍认可取得某种土地使用权是取得房屋所有权的条件。因此说，“房地一体”原则是房地关系发展的必然趋势。我国即采取“房地一体”原则，“房随地走”、“地随房走”是该原则的具体表现形式，对城市建设用地及地上房屋的权利变动均可适用。但由于我国对宅基地使用权主体的限制性规定，“地随房走”存在制度性障碍，无实行可能。因此，农村房地关系只能以地定房，即以地权为基础适用“房地一体”原则。
上文案例中6兄弟要求对房屋进行实物分割，将造成房地分离的后果。杨某要求房屋折价后归其所有，其给付其他6兄弟经济补偿，是“房随地走”的具体体现。笔者查阅了部分审判案例发现，法院在采取实物分割还是折价分割问题上的意见并不统一。这表明，在司法实践中存在对农村房地冲突的模糊认识，因此有必要进行深入探讨。
二、“房地一体”原则的内容及其对处理农房权属纠纷的意义
（一）我国“房地一体”原则的确立及其特征
我国实行土地公有制，故对于我国的房地关系，应该在房屋所有权与土地使用权的角度进行讨论，由此确定我国的“房地一体”原则包含以下特征：第一，“房”指房屋所有权，“地”泛指土地使用权，“一体”指主体同一、客体对应：第二，建造人取得建筑物所有权的前提是对土地享有法律认可的使用权；反之，建造人在未取得合法使用权的情形下，建筑物应归土地使用权人所有；第三，权利人转让、抵押房屋所有权或土地使用权的，相应的土地使用权或房屋所有权一并转让或抵押；第四，权利人享有宅基地上农房所有权的，不得违反国家对宅基地使用权主体的限制；第五，宅基地使用权和农房所有权是既相互联系又彼此独立，所谓“房地一体”或“房地分离”只是解决权利冲突的方法和手段，不能以此否定二者的独立性。
从我国现有法律制度及实施情况来看，对于城镇建设用地及其地上房屋来说，“房地一体”原则已经非常明确，实施过程中也并无太大问题；但对于宅基地及农房来说，由于对房地冲突的解决思路不够清晰，实施过程中存在脱节和走样，问题较为突出。
（二）“房地一体”原则对处理农房权属纠纷的意义
1.有利于对现行宅基地使用制度的保障和维护。我国实行土地公有制，农民能够长久、无偿或低价使用宅基地来建造房屋是国家的特殊制度安排，具有保障和福利性质。根据“房地一体”原则，家庭成员脱离本村集体经济组织后便不再享受使用本集体宅基地的待遇，也就不能实际取得宅基地上的房屋。这有利于农村宅基地的集约化管理。如农房所有权人去世后，符合宅基地申请条件的家庭成员可以要求继承取得房屋所有权，各继承人若均不属于本村集体经济组织成员的，农房可由村集体组织折价收回。
2.有利于增强农房所有权的公示公信效力。城镇房屋所有权的取得和变动主要通过买卖、赠与等法律行为实现，并实行严格的登记制度。但农房所有权的取得和变动主要依靠建造、继承等非法律行为实现，且缺乏登记公示制度。一旦发生权属争议，事实认定的难度很大。根据相关法律规定，县级以上政府建设行政主管部门应对农房进行登记管理，但目前该制度在大部分地区还没有得到落实。按照“房地一体”原则，宅基地使用权登记客观上将起到房屋所有权登记公示的效果，在一定程度上能够弥补房屋所有权登记制度的缺陷，有助于防止和减少纠纷的发生。
3.有利于维护既有生活秩序和善良风俗。已经脱离本村集体经济组织的家庭成员，绝大多数在他处已拥有稳定的住所。其回村主张析产或继承，往往是看重房产及宅基地使用权的增值。对房产进行实物分割，对长期管理、使用、维护房产的善良占有人很不公平，也不利于对既有生活秩序和善良风俗的维护。依据“房地一体”原则，房产将不进行分割，仅由占有者拿出适当数额的货币补偿，对正常生活影响不大，其他继承人的期望值也会下降，从而降低化解纠纷的难度。
三、“房地一体”原则在农房权属纠纷案件中的具体适用
（一）司法适用的一般规则
在审理农房权属纠纷案件中贯彻“房地一体”原则，就是要改变过去那种单纯从房屋权属变动情况确定房屋归属的做法，将地权的取得和变动作为房屋确权和分割的基础，即“以地定房”。在确定宅基地的使用权人后，在该宅基地上再建造房屋原则上归宅基地使用权人所有。因继承、共建、户籍变动等原因造成农房所有人和宅基地使用权人出现不一致时，在房屋产权确认或分割过程中，仍由宅基地使用权人取得房屋所有权，其他权利人取得相应折价补偿，最终实现地权与房权的一体化。以本文开头所举案例为例，杨某作为宅基地使用权人可取得全部房屋的所有权，法院可依据对房屋价值的评估结果判令杨某给付其他6兄弟适当的货币补偿。
（二）若干具体问题的分析与处理
1.对宅基地使用权人的认定。如将地权作为房权认定的基础，地权主体的认定便尤为重要。宅基地使用权以户为单位进行登记，登记在权利证书上的通常是户主的名字，同时会标明申请登记时该户的人口数。因此说，宅基地使用权人是一个农村家庭的全体成员，而非仅限于登记于权利证书的户主。家庭成员可因添丁而增加，也可因死亡或分户而减少，因此宅基地使用权人的范围也会发生相应的变化。在农村，有生子养老的观念，即父母通常会和某个儿子居住在一起，两个家庭同享一个宅基地，但宅基地通常登记在父母名下。此时，应将两个家庭作为一户来看待，所有家庭成员均为宅基地使用权人。父母死亡后，与其共同生活的儿子一家虽无登记仍享有宅基地使用权。现实中还可能存在几世同堂的情况，认定标准与上相同。由于管理制度不尽完善，宅基地使用人未办理宅基地使用权登记的情况大量存在，这给法院确定地权归属带来困难。此时，宅基地使用人负有证明其享有合法宅基地使用权的举证义务，法院在必要时还可通过调查走访的形式予以核实确认。
2.家庭共有房屋的认定。成年子女与父母生活一段时间后，因出嫁或分家立户搬出祖宅，而后又以对祖宅建造有贡献为由起诉父母主张分割房产。此时，子女一般均已不符合获得宅基地使用权的条件。实践中对此类案件的把握不是很统一，因此有必要进行探讨。我国《物权法》第95条规定：“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。”家庭共有是共同共有的一种重要情形。一般说来，家庭共有财产应当具有以下几方面特征：一是共有人只限于对家庭财产的形成做出过贡献的家庭成员；二是在共同生活期间取得；三是以维持家庭成员共同生活为目的；四是以家庭共同生活关系的存在为前提。成年子女在与父母共同生活期间获得劳动收入后虽将收入交给父母管理，但如果已用于个人生活或教育消费的，则应认定其对此期间家庭的房产建造没有贡献，不符合取得家庭共有财产的条件。如确有贡献，但父母在分家时为其另行建造了房产或提供了其他补偿的（如提供了分家费或嫁妆等），也不宜再对父母的房产进行分割。确因有贡献需要补偿的，可在对房屋进行估价基础上按适当比例进行货币补偿。实践中，存在出嫁女出嫁后户口未迁移，在他处未取得居住条件，以对父母建房有贡献为由要求分割房屋以满足居住需要的案件。笔者认为，此类案件也需分情况处理。如其仍为本村集体经济组织成员的，可以按其贡献取得相应间数的农房以满足其居住需要；如其已加入其他集体经济组织的，其居住问题应通过其所加入的村集体解决；如其已转为城镇居民户口的，可通过申请保障房等方式解决居住问题，不支持其要求分割农房的主张。
3.房屋翻建后的物权效力。我国《物权法》第30条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力”。房屋翻建一般包括两个步骤，一是拆除原房，二是在原址建造新房。根据《物权法》的规定，拆除原房的行为成就时发生物权消灭的效力，建造房屋的行为成就时又发生设立新物权的效力。实践中大量存在尚未析产或继承分割的共有房屋被某一权利人翻建并长期占有使用而其他共有人一直未提出异议的情况，对该行为性质和法律效果的认定有很大争议，大概有三种主张，一是认定为共建共有，二是视为赠与，三是按侵权处理。
共建共有的观点很难成立。一方面，共建需有共建的意思表示及事实上的共建行为。如翻建完全由某家庭成员实施，并以该成员单独使用为目的，其他成员对如何翻建、翻建后如何使用根本不关心，其他成员既无共建共有的意思表示和行为，根据其长期放任的行为也无法推定其有共建共有的意思，此情况下不能认定翻建后的房屋仍归原共有人共有。另一方面，在实践中，翻建房屋的通常是在该村长期居住并取得宅基地使用权的村民，而提出共有诉求的一般是已经脱离该村集体经济组织多年的人，其诉因主要是拆迁引起的房屋增值。因此，认定共建共有不符合“房地一体”原则，也与维护秩序与诚信的价值理念相悖，实不可取。视为赠与的观点因涉及对当事人放弃权利事实的推定，因此会产生很大争议，亦不足取。笔者支持按侵权处理的观点，包括三点内容。第一，建房人对其他共有人放弃权利与进行赠与的事实负有举证责任，否则认定其行为未经其他共有人的同意而形成侵权；第二，因原房屋已不复存在，故侵权人仅负有损害赔偿之责；因其他共有人并无取得宅基地使用权的资格，故赔偿应以原房屋的价值为限；第三，赔偿主张受诉讼时效的限制，且因房屋属于极其重要的家庭财产，其他共有人应对不知道侵权事实的存在承担举证责任，否则推定其知道或应当知道。
我国《物权法》规定只有“合法建造”才能取得房屋所有权。那么，侵犯共有人利益的翻建行为是否属于“合法建造”，翻建人能否因此取得新房屋的所有权呢？根据“房地一体”原则，建房人应当取得相应的宅基地使用权，宅基地使用权人在符合规划的情况下建造房屋即为合法。侵犯共有人利益的拆除行为，不应当影响建造行为的合法性。反过来，不享有宅基地使用权的人在未取得宅基地使用权人同意的情况下翻建房屋便不成立“合法建造”，新建房屋应归宅基地使用权人所有，由宅基地使用权人给予建房人适当补偿。宅基地使用权人也可以以建房人违法用地为由要求建造人拆除房屋，恢复原状。
4.立法上关于财产分割方式之完善。根据“房地一体”原则，非本村集体经济组织成员原则上是不能取得本村农房所有权的，否则会造成房地权属的冲突。共有财产的分割有三种方式，即实物分割、折价分割或变价分割。非本村集体经济组织成员在要求分割本村农房时，只能通过折价的方式获得价值补偿。《物权法》第100条第1款规定：“共有人可以协商确定分割方式；达不成协议，共有的不动产或者动产可以分割并且不会因分割减损价值的，应当对实物予以分割；难以分割或者因分割会减损价值的，应当对折价或者拍卖取得的价款予以分割。”上述规定仅从物理属性（可以分割）和经济属性（减损价值）的角度考虑分割方式的选择，笔者认为不妥。根据“房地一体”原则，非土地使用权人虽享有房屋的所有权，但不能实际取得房屋，以此避免权利之间的障碍或冲突。《物权法》使用列举的方式穷尽了影响分割方式的因素，既不科学也不严谨。因此，笔者建议对上述条文做如下修改：“共有人可以依法协商确定分割方式。达不成协议，共有的不动产或者动产依法可以分割并且不会因分割减损价值或造成权利冲突等问题的，应当对实物予以分割；否则，应当对该财产折价或者拍卖取得的价款予以分割。”
5.宅基地使用权人签订房屋拆迁补偿协议的效力认定。如上所述，农房所有权的取得和变动多数通过非法律行为，且缺乏登记公示制度。因此，在对房屋所有权处分过程中难免发生权属争议。如在拆迁过程中，拆迁人只与登记的宅基地使用权人签订拆迁协议，并推定房屋归该使用人所有。但房屋的实际所有权情况可能并非如此。因此，实践中大量出现房屋共有人要求法院确认房屋拆迁补偿协议无效的案件。此类案件涉及拆迁秩序的稳定和房屋共有权人的利益保护等问题，如何把握关系重大。笔者认为，在认定拆迁补偿协议无效的问题上应采取慎之又慎的态度，以避免不必要的拆迁成本。第一，在拆迁过程中，拆迁人应负谨慎的审查义务，但应限定为形式审查，将通过法院审理才能认定的复杂物权关系交由拆迁人审查认定实属强人所难。第二，根据“房地一体”原则及目前农房所有权登记制度不尽完善的状况，在无其他相反证据的情况下，拆迁人有理由根据宅基地使用权的登记情况推定农房所有权的主体。第三，其他共有人虽对房屋享有权利，但依据“房地一体”原则，其并不能实际取得房屋所有权，其可以向占用人行使货币补偿的分配权，而不是必须通过主张合同无效的方式维护权益。
需要强调的是，登记并非房屋所有权取得公示公信效力的唯一方式。我国《物权法》第28条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”实践中，出现过当事人持法院对房屋权属问题做出的生效裁判文书向拆迁人提出异议，而拆迁人仍坚持根据宅基地使用权登记签订协议的情形。此时，拆迁人与被拆迁人均具有明显的过错，损害了异议人的权利，拆迁协议理应认定为无效。
四、结语
农房权属纠纷的增多具有深刻而复杂的时代背景，以地权为基础适用“房地一体”原则为该类纠纷的解决提供了明确而实用的路径，这与宅基地限定使用制度密切相关。应当看到，随着我国城市化进程的加快，全社会对城乡土地市场“一元化”的渴求越来越强烈，宅基地限定使用制度有逐步松动的可能，这会对房地一体“原则的具体适用产生深刻的影响。
在农村，宅基地可算是人们最宝贵的财富之一。因为土地确权之后，各家各户都会领到宅基地使用权证和房屋产权证，宅基地虽然只有使用权，但因为房子座落在上面，所以实际上是和房产不可分割的一部分。但是，你可知道，如果不认真对待宅基地，自家宅基地却是有可能被收回的。我们一起来看一下。
一、房屋倒塌超过两年的宅基地有可能被收回，很多农民朋友到城里忙着挣钱或者已经在城里有了房，长年居住在城里，好几年也不回老家。这类农民朋友尤其要注意，如果宅基地上的房屋因为年久失修而倒塌，无人管理，时间超过两年，村里是可以收回这类宅基地的。
二、超占土地面积的宅基地要被收回，在土地确权中，总会发现有些人家的宅基地超占了面积。超占的面积按规定是要被收回的，但是如果超占面积的土地上建有房子，这就很麻烦。因此也有专家建议多占的面积以收费或交税的形式来解决。
三、已经将全家户口都迁入城市的，宅基地要被收回。宅基地是村集体分配给集体组织成员用于居住生活的地方，全家迁入城里，家中已经没有村集体组织成员了，所以，这类宅基地要被收回。
（来源：聚焦三农）
农村集体经济组织成员去逝后，宅基地使用权归属及争议如何处理？
中华人民共和国最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申6780号【裁判要旨】我国宅基地管理实行所有权与使用权分离的制度，宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地的使用权。宅基地使用权不属于被继承人遗留下的合法财产，因继承宅基地上的房屋而对宅基地进行使用，并不表明继承人继承了或者是取得了宅基地的使用权，宅基地使用权因集体经济组织成员资格的灭失而灭失。
虽然根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”，但因侯梅不具有南侯庄集体经济组织成员资格，滕州市人民政府以侯梅与本案争议土地不具有直接利害关系为由作出不予受理决定，并无不当！
本院认为，本案的关键问题是，再审申请人侯梅与其申请调查处理的争议土地是否具有直接的利害关系。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”本案中，侯梅虽向滕州市人民政府提交了土地权属争议调查处理申请书，请求确认滕州市××办事处××号宅基地使用权取得人为其母亲贺侯云，但我国对宅基地实行所有权与使用权分离的制度，即宅基地的所有权属于农村集体经济组织，农村集体经济组织成员可以依法取得宅基地使用权，宅基地使用权也因集体经济组织成员资格的丧失而丧失。由于侯梅的母亲贺侯云已经去世，故贺侯云不再享有取得宅基地使用权的主体资格。虽然根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼”，但因侯梅不具有南侯庄集体经济组织成员资格，滕州市人民政府以侯梅与本案争议土地不具有直接利害关系为由作出不予受理决定，并无不当。即便侯梅具有南侯庄集体经济组织成员资格，其提起本案诉讼的请求亦难支持，因其母亲贺侯云不再享有取得宅基地使用权的主体资格。另，侯梅在向滕州市人民政府提出土地权属争议调查处理申请前，与案外人侯贺俊因涉案宅基地上房屋继承产生纠纷，但法院因其提交的证据不足以证明该房产系其父母遗产驳回了其诉讼请求，该案的判决亦不能证明侯梅与本案争议土地具有直接的利害关系。侯梅关于因对地上房屋归属具有法律上的请求权，对争议的土地当然具有直接利害关系的主张，不能成立。