行政诉讼：认定原告建房为违法建筑，实施拆除前亦须履行法定程序
【摘要】本文取材于司法裁判案例。原告在本村其父安某文的承包地上建有房屋。被告认定两原告建房的行为违法，后原告的房屋被拆除。二〇二〇年四月二十四日法院经审理认为，行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。本案中，被告x区执法局和x办事处均承认实施了拆除原告房屋及附属设施的行为。被告均主张案涉房屋系违法建筑，但其提供的证据并不能证明在实施拆除前，已履行了法定程序，故该两被告实施被诉拆除行为属程序违法。
【关键词】非法建设，拆除，法定程序，行政诉讼，程序违法
一．基本案情
原告安某某、王某某系夫妻关系，系x村村民，在本村其父安某文的承包地上建有房屋。被告x区执法局经过调查，于2019年11月6日向两原告下达了x综合执法限改x号《限期改正通知书》，认定两原告建房的行为违法，责令两原告于2019年11月9日前予以改正。2019年11月9日，原告的房屋被拆除。
二．原告观点
被告组织人员、机器设备对原告宅基地上的房屋及附属物联合实施了拆除，严重侵害了原告合法权利。被告均未有拆除原告房屋职权，且未依法履行正当程序，其行为违反了相关法律规定，故诉至法院，请求确认被告对原告宅基地上房屋及附属设施实施拆除行为违法。
三．被告区政府观点
职能部门对非法建设的房屋进行拆除，属于正确履职行为。该地块在被征收前是用于经营蔬菜大棚的耕地，不是农村宅基地，根据土地管理法的规定禁止占用耕地建设房屋。若该地块上的房屋为原告所建，原告建设房屋的行为则严重地违反了土地管理法等相应法律规定。
其非法建设行为应当改正，构成犯罪的，还应当追究刑事责任，对于非法建设的房屋则应当拆除。在原告不改正非法行为及自行拆除非法建设的情况下，本案中的其他被告根据法律赋予的各自职责对非法建设的房屋给予拆除，完全是正确履职行为。综上，请求依法驳回原告起诉或其诉讼请求。
四．被告自然资源局观点
市自然资源局并未实施原告起诉的行政强制行为，也没有委托其他单位实施，原告起诉主体错误。市自然资源局无实施涉案强制行为的职权，原告诉求无事实根据和法律依据。根据相对集中行使处罚权的规定，市自然资源局也无实施行政强制行为的职权。综上。原告起诉不符合法定受理条件，原告诉求缺乏事实根据和法律依据，请求依法驳回原告起诉。
五．被告执法局观点
在答辩人介入本案处理之前，向x街道及x村资产管理委员会了解的涉案建筑物基本情况如下：涉案土地为x村委分配给安某文的经营大棚的耕地，有关人员建设房屋并未征得x村委会同意，涉案房屋私自建设时间为2010年至2011年期间。向市资源局x府分局了解到的情况如下：涉案土地为耕地，当事人没有办理土地使用手续，属于非法占地，案涉房屋建设于2010年至2011年，没有办理规划许可手续。
综合以上材料，可以证实涉案房屋既没有办理土地使用手续，也没有办理建设规划手续，属于违法建设，这是本案的基础事实。根据x市违法建设的情况以及x区政府的安排，答辩人于2019年10月30日对当事人王某某进行了询问，王某某承认因为村里应该给两处宅子没给，才在自己地里建房。
调查认定涉案房屋为违法建设后，答辩人又于2019年11月6日向当事人送达了限期整改通知书。之后因当事人没有按照通知书规定的期限拆除违法建设，2019年11月9日，x区政府根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，责成答辩人及其他有关部门对涉案房屋采取了拆除行为。答辩人的行为没有违反相关法律规定，请求依法驳回原告诉讼请求。
六．被告街办事处观点
首先涉案土地并非宅基地，是1994年下半年x村委分配给安某文的耕地，用于安某文经营蔬菜大棚。该土地在2014年转为建设用地，且被政府征收，政府依法对安某文进行了各项补偿。故两原告不具备本案主体资格。
答辩人联系协调其他职能部门对非法建设进行拆除清理，属于正确的履职行为。如前所述，原告诉称的“自家宅基地”被征收前是用于蔬菜大棚的耕地，根本不是宅基地，法律规定严禁占用耕地建设房屋。在该耕地上建设房屋或其他构筑物的行为，相关职能部门已认定为非法占地，并且原告责令改正，但原告（非法建设若为原告所建）仍然置若罔闻，拒不自行改正拆除。
在这种情况下，因非法占地发生在答辩人管辖范围，根据属地原则，答辩人联系、协调自然资源及规划部门、行政执法部门对非法建设实施了拆除清理。答辩人及职能部门对非法建设进行拆除清理，属于正确的履职行为。综上，请依法驳回原告的起诉或诉讼请求。
七．庭审意见
被告x区执法局在对原告进行调查时，原告明确称是自己所建；x区执法局向原告送达的x综合执法限改x号《限期改正通知书》，亦认定案涉房屋为原告所建，因此，虽然案涉房屋占用的土地系原告之父的集体承包土地，并不能否定案涉房屋属原告建设和使用。案涉房屋不管是否为违法建筑，作为被诉拆除行为的相对人，原告与被诉拆除行为具有法律上的利害关系，依法具有原告的主体资格。
行政诉讼一般遵循“谁行为，谁被告”原则。本案中，被告x区执法局和x办事处均承认实施了拆除原告房屋及附属设施的行为。拆除现场虽然有被告x区政府办公室副主任和被告市自然资源局x区分局x中心所的负责人，但上述两被告均否认组织、实施了被诉拆除行为，且对工作人员出现在现场均作了解释和说明。
因此，在已有其他主体明确承认实施了拆除行为的情况下，不宜再推定被告x区政府和市自然资源局亦参与实施了被诉拆除行为。因此，原告对被告x区政府和市自然资源局的起诉，依法应予驳回。被告x区执法局和x办事处均主张案涉房屋系违法建筑，但其提供的证据并不能证明在实施拆除前，已履行了法定程序，故该两被告实施被诉拆除行为属程序违法。
八．法院判决
二〇二〇年四月二十四日法院判决，确认被告x市x区综合行政执法局、x市x区x街道办事处拆除原告安某某、王某某房屋及附属设施的行为违法。