关于厘清成品油市场无证照监管责任的思考
成品油市场突出问题集中专项整治工作开展以来，全省各地在公安部门的牵头下，商务部门、安监部门、市场监管部门、交通运输部门等积极开展联合行动，取得了一定效果。但是在特殊时期的特殊作为中，针对柴油监管这个涉及进货、运输、销售等多环节整治过程，也暴露了一些问题，一滴柴油的无证照监管无论是法律法规、部门职责、基层实践中都需要进行有效梳理，从长效机制构建上下功夫，进一步推进事中事后监管制度建设，厘清职责实现监管的无缝对接。
曾经小小的一颗豆芽菜该谁管，引发过很多争议。豆是农产品，该由农业部门管，豆芽菜是工业环节的生产，所谓这个产品是粮还是菜？豆芽菜在菜场超市零售，被美食成菜，是流通环节还是餐饮环节，是该由哪个部门管，一个让人迷茫的问题。体制改革食品生产环节和流通环节的合并，一定程度解决了九龙治水的尴尬状况。现如今，一滴柴油也遭遇到部门监管之间的不畅局面，商务部门、安监部门、市场监管部门、交通运输部门、公安部门等，职能交叉、职责不清在特殊的监管时期突现，在事中事后监管大背景下轮廓还是不够清晰。一系列问题值得在法律依据、部门履职、基层监管实战进行有效探讨。
一、柴油危化管理的“前世今生”简述
百度“柴油”，柴油是轻质石油产品，复杂烃类(碳原子数约10～22)混合物。为柴油机燃料。主要由原油蒸馏、催化裂化、热裂化、加氢裂化、石油焦化等过程生产的柴油馏分调配而成；也可由页岩油加工和煤液化制取。广泛用于大型车辆、铁路机车、船舰，柴油按凝点分级，轻柴油有10，5，0，-10，-20，-35，-50七个牌号，重柴油有10，20，30三个牌号。
柴油是压燃式发动机（即柴油机）燃料，也是柴油机消耗量最大的石油产品之一。它由不同的碳氢化合物混合组成，主要成分是含9到18个碳原子的链烷、环烷或芳烃。它的化学和物理特性位于汽油和重油之间，沸点在170℃～390℃，比重为0.82～0.845kg/l。
柴油发生火灾爆炸的事故并不少见，对于柴油是否属于危险化学品、是否属于危险化学品重大危险源辨识范围，在安全行业，特别是安全评价过程中一直争论不休。
1、柴油安全监管适用危化条例。2002年3月15日起施行的《危险化学品安全管理条例》（国务院令第344号）中可以看出，是否属于危险化学品依据是GB12268和《危险化学品名录》（2002版）、《剧毒化学品目录》(2002版)。经查实，柴油列入了GB12268-2005《危险货物品名表》，编号为1202号。如0#柴油属于柴油系列产品中的一种，其安全监管应适用国务院第344号令。
2、柴油淡出危化品经营许可管理范畴。2006年3月国家安全监管总局办公厅在《关于暂不将O#柴油、低温液态沥青、润滑油等化学品确定危险化学品的复函》中称：“目前，国内掌握的O#柴油、低温液态沥青、润滑油等化学品物理、化学数据，尚不足以确定其为危险化学品。因此，暂不宜将其确定为危险化学品，列入《危险化学品名录》。”这里特别指出的是O#柴油暂不宜将其确定为危险化学品。
同年6月，国家安监总局在《关于广东省有关危险化学品经营许可问题的复函》中再次明确指出：“根据《关于危险化学品范围界定问题的函》（安监总厅函字〔2005〕173号），对于未列入《危险化学品名录》（2002版）和《剧毒化学品目录》（2002版）的物品，目前暂不纳入危险化学品范围。因此，对于只储存和经营闪点高于60℃的柴油和燃料油的水上加油站不纳入危险化学品经营许可管理范畴。”在这次复函中明确，闪点高于60℃的柴油和燃料油的水上加油站不纳入危险化学品经营许可管理范畴。
2007年10月，国家安监总局《关于确定危险化学品的复函》再次说明：由于柴油未列入《危险化学品名录》（2002版），暂时不纳入危险化学品安全监管的范畴。2009年2月9日，国家安监督总局司函形式向中国石化改制运输企业联谊会发布《关于0#柴油暂未纳入危险化学品范畴的复函》中再次声明：“目前尚未公布未列入《危险货物品名表》（GB12268-2005）的危险化学品。0#柴油未列入《危险货物品名表》（GB12268-2005），暂未纳入危险化学品范畴。”全面理解和贯彻上述复函、通知等文件精神，可以认可在行政管理上柴油不属于危险化学品。
而我国现行的柴油相关国家标准GB19147-2009《车用柴油》、GB252-2011《普通柴油》等规定，柴油属于易燃液体，按取值最小原则－35号、－50号柴油其闪点不低于45℃，其他型号柴油闪点不低于55℃。在GB20581-2006《化学品分类、警示标签和警示性说明安全规范易燃液体》中明确指出易燃液体是指闪点不大于93℃的液体，闪点大于60℃小于93℃的液体其危险性说明标识为可燃液体。对于闪点范围处于55℃～75℃的燃料油、柴油和轻质加热油可视为特定一组，因为这些烃类混合物在该范围有可变的闪点。
3、2015年版危化目录以60度闪点分层监管。根据《危险化学品安全管理条例》（国务院令第591号）的相关要求，《危险化学品目录》（2015年版）于2015年5月1日起实施，《危险化学品名录》（2002版）、《剧毒化学品目录（2002年版）》同时废止。明确了对生产、经营柴油的企业（每批次柴油的闭杯闪点均大于60℃的除外）按危险化学品企业进行管理。
二、从“对症下药”的适用条款看监管责任分解
1、《成品油市场管理办法》
“第三十八条：成品油经营企业应当依法经营，禁止下列行为：（一）无证无照、证照不符或超范围经营；”此条款明显可以看到，无证无照、证照不相符合、超越经营范围（主要是指超越成品油经营许可范围三种情形）的禁则，然而罚则中的第四十三条“对超越经营范围进行经营活动的”有了处罚规定，对无证无照和证照不符，采取了回避或列入了“法律、法规、规章规定的其他违法行为”。应该说作为行业主管部门的商务部门以《成品油市场管理办法》为执法基础，完全可以有法可依，对无证经营柴油负有监管责任，有执法监管法律依据。
2、《无照经营查处取缔办法》
首先第四条厘清了工商部门和其他许可审批部门的无证照监管职责。“下列违法行为，由工商行政管理部门依照本办法的规定予以查处：（一）应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（二）无须取得许可证或者其他批准文件即可取得营业执照而未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（三）已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为；（四）已经办理注销登记或者被吊销营业执照，以及营业执照有效期届满后未按照规定重新办理登记手续，擅自继续从事经营活动的无照经营行为；（五）超出核准登记的经营范围、擅自从事应当取得许可证或者其他批准文件方可从事的经营活动的违法经营行为。前款第（一）项、第（五）项规定的行为，公安、国土资源、建设、文化、卫生、质检、环保、新闻出版、药监、安全生产监督管理等许可审批部门（以下简称许可审批部门）亦应当依照法律、法规赋予的职责予以查处。但是，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”可以看出，第（一）、（五）项适用许可审批部门，第（二）、（三）、（四）项主要适用工商行政管理部门。
其次第十七条更为许可审批部门的执法处罚明确了条款适用。“许可审批部门查处本办法第四条第一款第（一）项、第（五）项规定的违法行为，应当依照相关法律、法规的规定处罚；相关法律、法规对违法行为的处罚没有规定的，许可审批部门应当依照本办法第十四条、第十五条、第十六条的规定处罚。”许可审批部门完全可以适用《无照经营查处取缔办法》对涉及无证无证照柴油经营行为进行查处处罚。
再是第十四条设定了三档罚则和无照经营查处转致兜底情形。工商行政管理部门和许可审批部门根据实际情形可以在2万以下，2万到20万，5万到50万三档罚则，以及“对无照经营行为的处罚，法律、法规另有规定的，从其规定”兜底性法律转致情形。
3、《危险化学品安全管理条例》
第七十七条明确了安监部门对无证经营危险化学品生产、经营的罚则。“未依法取得危险化学品安全生产许可证从事危险化学品生产，或者未依法取得工业产品生产许可证从事危险化学品及其包装物、容器生产的，分别依照《安全生产许可证条例》、《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》的规定处罚。违反本条例规定，化工企业未取得危险化学品安全使用许可证，使用危险化学品从事生产的，由安全生产监督管理部门责令限期改正，处10万元以上20万元以下的罚款；逾期不改正的，责令停产整顿。违反本条例规定，未取得危险化学品经营许可证从事危险化学品经营的，由安全生产监督管理部门责令停止经营活动，没收违法经营的危险化学品以及违法所得，并处10万元以上20万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三、从“五花八门”证照持有状况看对应监管职责明细
在基层监管当中，对于柴油销售、运输、储存等行为可以分为多种情况，笔者将一一列举。
1、有证有照（三证齐全）。
经营者取得了《营业执照》、《危险化学品经营许可证》、《成品油经营许可证》，可以经营汽油、柴油（包括闪点60度以上和以下的），各部门只需监管各自所属许可证件即可，工商部门对营业执照内容，主要是登记事项进行监管，包括年报等内容进行有效监管；商务部门履行行业主管职责，重点对成品油经营许可相关内容进行监管；安监部门主要是对涉及危险化学品的汽油及闪点60度以下的被列为危化目录的柴油进行相关监管。各部门各司其职，切实履行相关领域监管职责，许可审批部门对许可证内容的变更、期限到期等情况作重点关注。
2、有证有照（二证齐全）
对于只销售闪点在60度以上柴油的市场主体，已经取得了《营业执照》和《成品油经营许可证》的，工商部门和商务部门各自监管所属许可项目，对于许可内容的变更、期限到期进行有效监管。
3、有证无照
对于已经取得《危险化学品经营许可证》、《成品油经营许可证》的经营者，尚未办理营业执照的，由工商部门予以查处。同样，已经办理《成品油经营许可证》的只销售闪点60度以上柴油的经营者，尚未办理营业执照的，由工商部门予以查处。
4、有照无证
根据国务院先照后证商事登记制度改革要求，危险化学品作为34项保留的前置之一，要经营汽油或闪点60度以下危险化学品的，必须先取得《危险化学品经营许可证》。但只是经营闪点60度以上柴油的，可以按照先照后证办理，相关信息可以通过推送或告知形式，抄告到商务部门，商务部门对该经营的许可申请和实际柴油监管进行有效监管，发现未办理《成品油经营许可证》的按照无证予以查处。
5、无证无照（经营汽油或闪点60度以下柴油）
按照危险化学品经营监管需要，由安监部门进行无证照查处。
6、无证无照（只经营闪点60度以上柴油）
应当由商务部门进行无证照查处。
7、超经营范围（超越营业执照登记经营范围）
对于已办理营业执照，但是营业执照所载明经营范围没有汽油或柴油等需要《危险化学品经营许可证》、《成品油经营许可证》的经营项目的，按照不同情况由安监部门或商务部门予以查处。如果超范围经营汽油或闪点60度以下柴油的，则由安监局按照无证进行查处；如果超范围经营闪点60度以上柴油的，则由商务部门予以查处。
四、在“三国鼎立”基层执法实践中的监管责任碰撞
对于柴油的无证照监管主要集中在安监部门、商务部门、工商（或市场监管）部门这三个单位，另外也涉及到公安部门查处的非法经营罪、交通运输部门无证运输等、质监部门的计量器具的不合规等情况，但是对于无证照经营柴油，更多的是基层上演“三国演义”，在实际监管中固守原有监管方式、坚持各自为政的部门主义。在基层监管中，相关部门应当厘清职责，切实负起各自监管职责。
1、商务部门需要走出“只管有照”的陋习。根据《成品油市场管理办法》规定，商务部门是成品油市场监管的主管部门和负责依法对成品油经营活动监督管理，查处各类违法行为。在实践工作中，商务执法部门一直自认为对成品油市场监管手段严重缺失，特别对无证照经营柴油销售，认为《成品油市场管理办法》仅有禁则，没有罚则。而且一直认为商务部门只管有照经营，对于无照经营理应由工商部门（市场监管部门）查处取缔。其实《无照经营查处取缔办法》第四条第五项就能够为包括商务部门在内的更多部门提供查无的依据。2015年11月3日，《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号，以下简称“国发62号文”）颁布，更加有力地证实了商务部门作为成品油经营许可证的许可审批部门，应当按照“谁审批、谁监管”原则，依法依规查处无证照经营柴油。也要从自身建设，如执法人员、执法资格证等方面细化，保证有足够的法律支撑、足够的执法力量。
2、安监部门应该主动作为及时分清柴油是否危化。柴油按照危化目录2015年版，在闪点60度是一个判断分水岭，如果闪点60度以下，则属于危险化学品，按照职责应当由安监部门进行查处。如果闪点在60度以上，则只需办理《成品油经营许可证》即可，那么由商务部门查处该类无证照经营。因此安监部门要在大安全的角度出发，及时分清非法经营的柴油闪点情况，及时开展检测。
3、工商（市场监管）部门应当做好前置把关或登记信息的双告知。对于经营者办理经营汽柴油的，应当按照实际情况进行前后置把关。属于需要《危险化学品经营许可证》的，按照国务院保留34项前置要求，认真做好先证后照工作。如果属于先照后证办理情况，则应该通过一定的信息平台推送或有效抄告机制，认真履行“双告知”职责。
4、细说62号文中成品油零售经营的依据“变迁”。2015年10月13日，国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发[2015]62号文件)附件文件即《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于进一步整顿和规范成品油市场秩序意见的通知》国办发（2001）72号，《国务院办公厅关于开展加油站专项整治工作的通知》国办发（2002）18号，似乎可以说明无证照成品油监管应该由工商部门（市场监管部门）负责。但是，2015年11月27日国务院印发《关于宣布失效一批国务院文件的决定》（国发[2015]68号文件）已经废止了62号文件附件中的国办发[2001]72号文件和国办发[2002]18号文件。按照62号文的总体精神看，按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则明确市场监管职责就是方向。
对于在实践工作中，当地党委政府可以按照无证照柴油经营的实际，由属地镇乡街道牵头，联合公安部门、安监部门、工商部门（市场监管部门）、商务部门、交通运输部门进行专项整治，一定程度上打击无证照经营柴油的违法经营。
五、以“一清二白”明确监管方向的工作建议
1、不断加强事中事后监管。2015年11月3日，国务院《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》（国发〔2015〕62号明确了按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，处理好审批部门、行业主管部门、工商部门的关系，明确监管主体，理清职责边界，确保事有人管、责有人负。2016年4月22日《浙江省人民政府办公厅关于深化“先照后证”改革加强事中事后监管的实施意见》（浙政办发〔2016〕43号更是坚持“职责法定、信用约束、协同监管、社会共治”原则，进一步明确各相关部门的事中事后监管职责。毋庸置疑，在无证照柴油监管工作中，属地政府、商务部门、安监部门、工商部门（市场监管部门），以及公安部门、交通运输部门，都有各自的监管职责，但是如何更加明确各自的职责，以三定方案为基础，做好部门工作、履行部门职责更为关键。
2、进一步梳理监管依据。针对基层实践中遇到的无证照柴油经营，我们有必要进一步对《行政许可法》、《行政处罚法》、《成品油市场管理办法》、《无照经营查处取缔办法》、《危险化学品安全管理条例》等法律法规的梳理，在各地法制办的牵头落实，进一步强化部门权责对应，厘清监管职责。2016《无证无照经营查处办法（征求意见稿）》已提交到国务院法制办，届时将会更加明确无证无照的对应处理，各部门的职责权限会更加明确。
3、强化属地监管建立长效机制。无证照柴油是一个复杂的社会问题，存在着重大安全隐患，存在着影响社会安定的不稳定因素，扰乱成品油市场正常经营秩序，需要引起各级政府和相关部门的高度关注。既要坚决落实属地领导责任，也要坚决落实部门监管责任，更要坚决落实经营者主体责任。要建立长效机制，完善发现到查处取缔的执法机制，要强化油品质量、运输、经营等系列环节的监管机制。地方执法监管的主要单位要从执法人员、执法准备上进行完善，要从执法资格、执法依据上进行梳理，要从执法理念、执法效果上得到改进。
（作者系诸暨市市场监督管理局方春均）
注：各省的成品油主管部门不一样，有的是商务系统主管、有的是经信系统主管。