带君释法 | 行政处罚案件应该什么时候进行集体讨论？

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行政处罚案件

应该什么时候进行集体讨论？

文章来源：人民法院报

原文标题：行政机关负责人集体讨论程序的正当时机

作者：江苏省金湖县人民法院 徐冬然 王伏刚

行政处罚法确立了重大、复杂案件处罚需行政机关负责人集体讨论决定的程序。在全面推进依法治国、加快建设法治政府的背景下，行政机关对集体讨论的案件范围逐渐达成共识并更加重视集体讨论程序。当前，行政机关虽能开展集体讨论，但对集体讨论程序内涵认识不足，对讨论程序的正当时机把握不一。如，有的行政机关在处罚告知前便组织集体讨论，有的行政机关在听证结束后并不开展集体讨论，也有的在听证前集体讨论处罚内容，甚至在一案中多次开展集体讨论。因此，有必要对集体讨论程序的内涵，尤其是集体讨论的正当时机等问题予以分析探讨。

一

行政机关负责人

集体讨论程序内涵

集体讨论程序，是指对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当通过集体讨论决定处罚的程序。重大、复杂案件的处罚往往较重、对当事人权益影响较大。之所以要求集体讨论，表明法律对此种处罚持极为慎重的态度，有必要通过集体讨论对自由裁量权予以限制和规范，通过发挥民主意见，防止错误决策，确保处罚决定的正确、有效。

因此，全面掌握集体讨论程序的内涵及其价值，我们不能仅仅因行政机关开展过集体讨论而当然认定集体讨论程序的合法性。毋庸置疑，何时集体讨论、什么样的时机讨论均是集体讨论程序的重要内容。

二

普通程序处罚案件

集体讨论程序的时机

普通程序案件进行集体讨论的时机分歧在于是处罚告知前讨论，还是处罚告知并听取陈述申辩后。笔者认为，集体讨论程序的时机不应在处罚告知之前。

首先，行政机关调查终结后才可作出处罚或集体讨论决定处罚。

行政调查在终结后还应进行处罚告知或听证告知。当事人陈述申辩若提出新的事实、理由和证据影响案件事实与处罚情节的认定，行政机关需进一步调查核实。

其次，行政处罚告知前进行集体讨论的时机不当。

处罚告知前集体讨论处罚，当事人陈述申辩的效果会明显打折，行政机关难以中肯采纳意见，陈述申辩会流于形式而无实质意义。

最后，集体讨论程序应在法制审核程序之后的案件最后处理阶段。

通常，需集体讨论的案件大多需履行法制审核程序。集体讨论所指向的案件处理决定，应指通过集体讨论研究敲定案件处理的最终内容，行政机关能够根据集体讨论形成的研究结论制作行政处罚文书。而行政处罚的内部法制审核程序，总体定位是为行政机关作出重大处罚或重大决策进行论证参考并提出审核意见。

综上，行政机关应在处罚告知并听取陈述申辩后才进行集体讨论。集体讨论案件需法制审核的，讨论程序亦应在法制审核之后。

三

听证程序处罚案件的

集体讨论的时机

实务上，行政机关依然形成听证前或听证后开展集体讨论的观点，这与普通程序案件在处罚告知前后集体讨论的情形类似。笔者认为，行政机关在听证前集体讨论决定处罚的讨论时机不当。

首先，行政机关在听证程序前不应集体讨论决定处罚。

修订后的行政处罚法增加“行政机关应当根据听证笔录”的新要求，实质上系对听证程序集体讨论的时机进一步规范、明示。故行政机关未在听证之前开展的集体讨论程序违法。

其次，行政机关听证程序前集体讨论决定处罚的程序不具有正当性。

听证程序中，当事人陈述申辩的方式要严格规范并高于普通程序中陈述申辩的行使要求。听证程序作为一项独立的程序，行政机关需正式、全面、客观地听取当事人意见，以便准确认定案件的事实和证据并权衡考虑处罚的轻重。听证程序前，行政机关集体讨论决定处罚造成听证程序形成虚设，损害了听证程序的价值，其集体讨论程序亦不具有合法性、正当性。

最后，行政机关听证前集体讨论决定处罚属“先定后审”。

无论是行政处罚还是司法裁判，其正当的程序都是“先审后定”而不是“先定后审”。行政处罚告知或听证告知的仅是拟处罚的内容，不是最终的内容。行政机关在听证程序前集体讨论决定处罚内容，背离了集体讨论程序的立法目的，不能认定为处罚程序合法。

综上，听证程序前的集体讨论程序，不具有讨论程序的正当性、合法性，行政机关应当在听证程序结束后并根据听证笔录集体讨论决定行政处罚。

四

行政机关多次开展

集体讨论程序的合法性认定

实务上，有的案件经历了一次、两次甚至多次集体讨论程序。如此，行政机关在不同时机多次开展集体讨论，亦需对集体讨论程序的合法性予以明晰认定。

首先，行政机关多次组织开展集体讨论程序，并不当然导致程序违法。

因办案需要，疑难复杂案件在案件立案阶段、查明案件事实中以及处罚告知或听证告知前，通过集体讨论研究确定案件是否立案、如何查明认定事实以及研究拟处罚告知或听证告知的内容，该集体讨论程序不是法律规定的必须进行集体讨论的程序。行政机关纵然多次开展集体讨论，也并不构成程序违法。

其次，行政机关在处罚告知或听证程序前，通过一次讨论确定最终处罚内容的集体讨论程序，属于处罚程序违法。

如前所述，行政机关可以通过集体讨论研究确定处罚的拟告知内容，但其不可以在处罚告知或听证程序前通过集体讨论决定最终的处罚决定。因为，法律上并不允许在告知或听证程序前通过集体讨论研究确定最后的行政处罚内容。此种形式的集体讨论程序，不具有正当性、合法性。

最后，行政机关先行集体讨论确定处罚最终内容，即便处罚告知或听证后再次集体讨论，其行政处罚程序亦属违法。

再次集体讨论的程序虽不违法，但行政机关不能通过处罚告知或听证后再次的集体讨论程序，“治愈”先前已经违法的集体讨论程序行为。因为，先前严重违法的集体讨论程行为，已不可以通过“补救”措施来弥补。

综上，行政机关需全面理解集体讨论的程序内涵并在正当的时机通过集体讨论研究确定行政处罚的内容。司法审查中，法院应通过审查集体讨论程序的时机是否正当，保障立法确定的集体讨论规定有效落实。

编辑：戴郡

审核：林子吟