研究型审计的嘉兴实践
嘉兴市委八届十二次全体（扩大）会议明确要提出，推动嘉兴从“统筹城乡发展的典范”迭代升级、蝶变跃升为“共同富裕的典范”，争做全省示范区建设的先锋、全国共同富裕的排头兵。嘉兴市审计局作为政治机关和政府组成部门，要适应时代要求，紧紧围绕市委中心工作，加快提升审计监督质效，更好的服务地方发展大局。
审计工作的过程，是发现问题，剖析背后的管理体制障碍、机制缺陷和制度漏洞，提出治本之策，推动问题解决。只有把研究工作作为谋事之基、成事之道，开展研究型审计，才能精准把握各类审计事项的改革方向、目标、路径和政策意图，从推进改革的角度发现问题、以推进改革的思路解决问题，逐步铲除滋生问题的土壤，保障国民经济社会健康发展。
一、研究型审计的内涵
研究型审计是相对于传统审计功能和工作模式提出来，传统的审计侧重事后监督检查，研究型审计侧重事前探索，事中跟踪反馈，事后总结提升。
从广义上讲（就整个审计工作而言），研究型审计是在审计中愈加注重调查、分析、科学研究，探求审计事项的真相、性质、发展规律等。审计工作是对特定领域、特定事项以特殊方式方法进行的一种特殊研究。通常的审计报告，也可以称之初级研究型审计。专项审计信息，属于简明研究型审计报告。
从狭义上讲（就具体审计项目而言），研究型审计是在完成审计项目特别是重大审计项目任务过程中嵌入专题理论研究，以推动体制机制制度的逐步健全和不断完善为重要内容和首要目标的审计模式。将审计项目实施与审计理论专题研究一并实施，保证审计项目实践和审计理论研究一体化，对审计项目中发现问题所涉及的体制机制制度问题，结合审计收集的证据和掌握的信息，进行系统、深入的分析研究，最终逐步形成审计报告、审计信息（要情）和研究报告（调研报告、科研论文）。
相对于成果比较单一，审计实施结束后提交一份审计报告即完成工作任务的非研究型审计而言，研究型审计的成果数量多、层次高、影响广，审计结束后，除提交一份审计报告外，还要向党委、政府报送审计信息（要情），形成研究成果（调研报告、科研论文）。
二、开展研究型审计的必要性
（一）研究型审计是新时代伟大事业的要求
当前中华民族处于伟大复兴的征程中。市委八届十一次全会明确指出，嘉兴正面临着建党百年、长三角一体化发展、长江经济带、“一带一路”等国家战略深入推进、构建新发展格局的千载难逢的三大历史性机遇。大变局，新任务，就必然存在不断探索开创新事业的过程，就需要作为政策跟踪的审计部门，能够适应新时代要求，具备研究新问题、解决新问题的能力，切实有效的发挥出审计工作的建设性作用，服务新时代的伟大征程。
（二）研究型审计是坚持实事求是的重要路径
实事求是是求真务实、行胜于言的行为准则。研究型审计是将实事求是的优良传统应用到审计实践中的必然选择。新形势下，审计工作要从过去的监督、检查为重心的工作思路，逐渐向深入调查研究的方向转变，用研究思维开展实事求是的调查研究。
（三）研究型审计是做好审计主责主业的必然选择
审计工作涉及国家经济、民生的各个方面，审计机关既有熟悉国家大政方针的独特优势，又有独立客观评价的职能定位，还被赋予数据和内容的调查和取证权。这些为审计人员探索和发现问题，提出对策建议提供了扎实的基础。开展研究型审计，将审计项目与科研课题相结合，审计项目是课题研究成果实现的载体，课题研究是审计项目成果的提升和总结，将研究思维融入具体审计工作，才能更好地发挥审计履行监督职能。
三、研究型审计工作的实践探索
（一）嘉兴市审计局研究型审计工作特点
多年来，嘉兴市审计局局积极探索开展研究型审计，以研究精神推进各项审计工作。坚持学习与研究有机结合、工作与研究相融互促，注重在审计工作的全流程、全领域强化研究型思维，制定了《嘉兴市审计局关于深入开展研究型审计的实施意见》，建立健全了研究型审计工作机制、工作程序等，在工作中取得显著成效。2018年以来，共完成审计项目98个，提出审计建议311条，审计报告及专报信息得到上级党委政府领导批示345篇次，共向纪检监察等部门移送案件线索（事项）100余件。
1、构建科学的审计项目计划管理体系。紧紧围绕党委和政府工作中心，强化对经济社会发展形势分析研判，深化审计项目立项调研，并发挥一线审计人员的职业敏感性，通过对嘉兴市经济社会发展、民生保障、生态环境、风险防范、领导干部履职尽责等方面存在的薄弱环节、突出矛盾的科学研判，建立项目库，制定每年的项目计划。同时，注重审计项目后评估工作，总结经验、分析得失，推动后续审计项目计划更加科学合理。
2、完善审计实施管理。审前阶段研究清楚审计对象相关的宏观（行业）政策、部门规划、项目计划等内容，开展政策背景、理论知识的专题学习讨论，明确审计目标、内容、重点等，通过大数据分析等手段研究确定疑点线索。在现场审计中，具体问题具体分析，将重点审计事项放在经济社会发展运行的大背景下审视。在审计取证中，加大对审计中发现的苗头性、倾向性问题的研究分析力度，将问题产生原因同步取证，为后期对问题的综合汇总分析收集素材。
3、发挥审计意见的建设性作用。工作中，明确要求审计人员对查出的问题，不能简单就事论事，要关注小问题中反映出来的深层次原因，着重于研究审计发现问题及深层管理体制机制原因。在审计底稿中，针对发现的问题，在分析原因的基础上，提出具有建设性的建议。审计组对审计发现的具有普遍性、倾向性和苗头性的问题，深入研究问题的特点、规律和趋势，分析可能存在的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，对被审计单位和相关主管部门分别提出整改意见，审计建议既能促进整改具体问题，还能举一反三，促进加强管理、完善制度、深化改革。2020年，通过医保基金、医疗机构审计，嘉兴市审计局对企事业单位医疗补助制度、长期护理险试点政策等提出完善建议，信息专报获省市领导批示15篇次，推动市政府修订《嘉兴市基本医疗保障暂行办法》《嘉兴市公务员医疗补助制度》《嘉兴市本级企事业医疗补助制度》，追缴违规医保资金6050万元，公安机关已经立案查处4家民营医疗机构，抓获14名犯罪嫌疑人。根据审计反映的情况，市监委发出监察建议书，市政府启动了为期两个月的全市民营医疗机构医用耗材收费和医保基金支付专项整治行动，通过多部门联动，建立惩防并举的长效机制，全市出台《嘉兴市打造医保“无骗保城市”实施意见》，共同维护医保基金安全。
4、深入挖掘审计成果。充分发挥审计工作在调查研究中的优势，对审计成果进行跨领域、跨部门、跨层级、跨年度的深度提炼，更好的集合各方面经验智慧，做好审计发现问题的研究工作，对分散在不同报告中的同类问题做汇总分析，提炼行业性、政策性专报信息，并形成调研报告和科研论文。嘉兴市审计局通过对近几年来的经济责任审计情况的全面梳理，列举风险表现形式和风险等级，提出了预防措施，并编制了《履行经济责任风险防范清单》，有效促进了领导干部正确履职，自觉防范经济责任风险。我市形成的审计专报和综合报告获得了各级领导的批示，批示量呈逐年上升的趋势。2020年，审计报告及专报信息得到上级党委政府领导批示116篇次。同时，还不断创新升级成果运用方式、渠道、内容，及时提炼经济责任审计新政策新规定，总结分析领导干部在履责行为方面的突出问题和典型案例，推动经济责任审计相关知识纳入党校县处班、乡镇班培训内容，促进领导干部正确行使权力、依法履职，立足于早教育，实现了审计成果“一果多用”。
5、构建审计科研管理体系。一是建立审计科研目标责任管理机制。切实做到审计科研紧贴审计实践、服务审计一线，积极参加省厅审计科研重点课题和一般课题立项的申报，按照每处室（分局、中心）不少于1项省厅（市级）立项审计科研课题或自定科研课题（下年度4月前省级以上刊物发表）的要求，按年度制定审计科研课题计划，并每季度通报审计科研课题进展情况，课题立项及成果纳入处室和个人考核。二是加强审计科研队伍建设。注重提升审计业务骨干和年轻干部审计科研能力和水平，鼓励审计干部积极参与审计理论论文、审计案例的征稿，结合审计实务提炼总结审计工作经验与做法，将审计理论和实务研究成果被上级审计机关选用或在刊物公开发表情况纳入相关考核。三是强化审计科研协作机制建设。进一步加强与市委党校、嘉兴学院、同济大学浙江学院在审计科研协作，加强审计理论与审计实务的结合，以外部专家参与课题组等形式开展课题研究，促进提升审计科研能力和水平。
（二）研究型审计助力市级数字化改革推进情况专项审计调查
为有效推进我市数字化改革工作，今年，我局开展了对市级有关部门数字化改革推进情况专项审计调查。工作中，突出调查研究的作用，将研究与项目实施相结合，及时反映市级部门通过数字化改革提升行政质量、行政效能的好经验和好做法，揭示市级数字化改革各项工作推进中部门不作为、慢作为问题以及数据治理、数据共享、业务协同中的难点和堵点，深入分析体制机制原因，研究提出切实可行的建议，为我市加速蝶变跃升、跨越式发展，争创社会主义现代化先行市提供服务保障。
1、课题先行，科学把握工作目标。全省数字化改革大会后，着眼于贯彻新发展理念、服务构建新发展格局，加强对数字化改革形势、任务和举措的深入研究。坚持从政治机关、宏观管理部门定位出发，深化对我省数字化改革最新精神、最新要求、最新规定的理解把握，把数字化改革审计调查项目作为我局研究型审计重点项目。作为研究型审计相关课题研究的案例，研究课题组从立项开始参与审计目标的制定，确定以“了解市级数字化改革支撑平台、重大应用工程的建设情况和应用成效，反映市级部门通过数字化改革提升行政质量、行政效能的好经验和好做法，揭示市级数字化改革各项工作推进中部门不作为、慢作为问题以及数据治理、数据共享、业务协同中的难点和堵点”为目标，为审计工作明确了方向。
2、汇智聚力，突出审计工作重点。在详实的审前调查基础上，发挥研究型思维的作用，充分征求参审人员、分管领导、被审单位、行业专家的意见，集思广益，群策群力，结合我市数字化改革实际，明确围绕数字化改革保障体系建设情况、数字化改革支撑平台建设情况和信息化项目建设和使用情况三方面展开，着重关注政策制度制定及落实、标准规范体系建设、基础设施体系建设、安全保障体系建设、公共数据平台建设、重点应用工程建设和使用情况等内容，做到审计工作有的放矢。用系统的思维、发展的思维，判断审计中发现的问题。
3、综合研究，深挖阶段性成果。一是注重做好中期汇商，在网格化审计组长、业务处室、法规审理部门及分管领导、总审计师责任的同时，结合审计工作的进展情况，深入研究数字改革中的风险隐患点和改革方向、目标路径、政策措施，动态性调整审计侧重点，更精准地揭示问题。二是针对审计中发现的跨场景应用开发工作及进度缓慢的问题，深入探讨分析造成此问题的跨场景数据需求论证不充分、跨层级间数据共享机制不完善、公共数据平台数据共享不到位、共享数据标准清理责任不明确等原因，撰写专报信息，提出进一步完善数据共享的规范标准、加强数据共享的需求对接、建立数据共享的任务清单、明确数据共享各方的责任等具有可操作性的审计建议，力求打破信息孤岛，充分发挥一体化智能化公共数据平台作用，有效提高审计服务决策的能力水平。
四、构筑研究型审计能力和机制的建议
（一）转变审计思维，培育审计人员核心能力
1、审计人员要具备战略思维，擅于综合评价分析研判，能够归纳提炼具有苗头性、倾向性、普遍性的问题规律以及典型性个案，深入研究问题的特点、变化规律和发展趋势，并能够综合分析可能存在的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，把握新特点新规律，提升审计监督效果，推动既整改具体问题，又举一反三，着力推动源头治理，促进防患于未然。
2、审计人员要具备创新思维，打造创新的氛围，围绕服务我市蝶变升级发展目标，不断更新、完善审计理念，根据被审计对象的特点确定合适的审计思路和审计方法，创造性的开展工作。突出研究分析在创新中的作用，全面增加审计价值。
3、审计人要具备辩证思维，能够用批判性思维来统筹规划审计工作，并从全面的、联系的、发展的视角推进审计工作。发挥审计监督功能，把握对经济活动的真实性、合法性和效益性进行全面审计评价的根本，注重利益相关各项的关联性，并顺应时代发展趋势、关注被审计对象为了服务我市蝶变升级而制定的战略和规划的科学性、可行性及成效。
4、审计人员应具备实证思维。数字经济时代，需要审计工作依据于大量事实、大量数据为，依托先进的数字化和信息化手段，做充分的科学分析和科学论证，确保审计结论客观性、准确性。同时，结合我省数字化改革，还要探索实现依托数据库对被审计单位的实时监控。
5、审计人员应具备研究型思维。将政策研究作为积极推进研究式学习和研究式审计的主要抓手，紧盯国家宏观政策，聚焦各级党委政府工作重点，关注社会热点难点，把握本地区的经济社会发展特点和地域特色，找准研究选题、明确研究目标、把握研究方向，确保研究实效。
（二）构建研究型审计专家智库
要做好审计工作，需要审计人员具备财务、税务、工程、金融、信息技术等多学科知识体系。为加强审计质量管理，做好研究型审计工作，需要适当的借助行业专家的力量，发挥专业人才的参谋、助手和智囊团作用，有的放矢，提升审计工作的专业化、规范化、科学化水平。
推动研究型审计专家智库建设，有利于形成有学理深度和学术厚度的理论研究成果，加强理论成果转化运用。入库的研究型审计专家应是各专业领域的专家，具备深厚的理论知识，并对被审计对象所处行业发展、地区经济发展具有科学的研判能力。
入库的研究型审计专家主要履行以下职责：以适当方式参加审计项目计划制定，科学把握审计工作方向；以适当方式参加重点审计项目方案制定过程，促进审计工作重点突出；以适当方式参加审计实务重点和疑难问题研讨，提供专业意见，确保审计成果的科学性；参加审计业务会议、审理会议，发表专家意见，促进提升审计项目质量；参与有关审计工作调研、审计理论课题研究，促进提升研究型审计的专业性；以适当方式参加审计培训等工作，促进提高审计人员职业素养。
（三）统筹利用研究型审计工作结果
1、追本溯源，治“已病”，防“未病”。审计报告是审计人员智慧的结晶，开展研究型审计就需要深入梳理项目问题，按照项目年度、问题性质、责任单位类别将审计项目发现问题分类汇总。深层次的挖掘问题形成的根本原因，特别是对“屡审屡犯”的问题，要注重分析是否是由于制度本身的不健全、不完善、不配套而导致的。并针对体制机制问题，分层级向有关层面提出具有前瞻性、可操作性的建议，进而促进深化改革、健全法规制度。
2、加强能力建设，分享技术方法。要整理好研究型审计的工作方法、工作思路，做好“传帮带”。同时，要将审计问题清单进行汇总，摘取有研究价值的问题，建立“题库”，以审计大练兵的方式强化审计新人本领。探索审计项目分析沙盘活动，以案例分析的方式，从审计已经发现的问题出发，倒退审计过程，锻炼逆向思维，强化成果意识，有效提升审计人员的职业能力，提升职业素养。
3、升华成果，探索课题科研。强化研究型审计的研究性，将审计实践与研究工作有机结合，加大科研力度。一方面，以发现的问题为导向，重点关注审计工作中发现的难点、重点、热点问题，总结分析提炼有研究价值的科研课题方向，深入拓展，联系实际，形成具有针对性和指导性的科研课题成果。另一方面，要强化科研成果在审计实践中的应用，将理论成果放到实践中去体现价值，提升审计工作“软实力”。
（四）完善研究型审计的统筹协调机制
1、统一思想，提高对研究工作重要性的认识。把研究工作作为谋事之基、成事之道，把对政策、体制、制度、机制的研究作为审计项目的前置准备。推动全员从站在全局的角度揭示经济社会发展中的方向性、政策性、倾向性问题，深入研究各类审计对象具有的风险隐患点和改革方向、目标路径、政策措施，精准地揭示问题，深入地剖析原因，建设性地提出建议，更好地解决问题，有效服务党委政府宏观决策，充分发挥审计工作在党和国家监督体系中的重要作用。
2、自上而下，整体推进研究型审计开展。由领导干部带头，组建若干不同研究方向的审计研究组，建立覆盖全员、贯穿审计工作全流程的研究机制。分层、分级搭建集中学习交流讨论平台，互相借鉴经验，启迪思路智慧。
3、正向激励，发挥考核导向作用。探索建立研究型审计考核评价机制，将研究式学习和研究型审计作为人员考核的重要内容，激发研究的积极性，促进审计工作多出成果，出好成果，把研究型审计推向良性发展轨道。（单位系浙江省嘉兴市审计局）