吴德松 王学棉：行政机关强制停电的行为属性及法律责任探究
摘 要：由于整治城乡违法建设、拆迁房屋及治理环境污染等行政管理的需要，行政机关频频要求供电企业对违法建筑物及排污企业等予以强制停电，由此引发的行政及民事诉讼快速增长。此类诉讼在司法裁判中分歧较大，分歧的主要原因在于对强制停电的行为属性辨识不清、对行为合法性认定的依据有误。辨析行政机关强制停电的行为属性，厘清设定强制停电行政行为的法律依据，并明晰行政机关及供电企业各在其中的法律责任，有助于行政机关依法采取强制停电的行政措施，消弭强制停电类行政诉讼与民事诉讼中的裁判分歧。
关键词：行政强制；行政处罚；电力监管；强制停电
目 次：
引言
一、强制停电的行政执法及司法裁判情况
二、强制停电行为之法律属性辨析
三、设定强制停电行政行为的法律依据分析
四、行政机关及供电企业在强制停电中的法律责任
近年来，基层行政机关在实施城乡违法建设整治、环境污染治理、土地及房屋征收拆迁、淘汰落后产能、安全生产等行政执法活动中，频频要求供电企业对企业或者居民予以停止供电（或中止供电、限制供电、断电等，以下通称“停电”），由此引发出一系列的民事和行政诉讼。在具体的司法裁判中，有的将强制停电认定为行政机关的具体行政行为，有的则认定为供电公司实施的民事行为；在认定为行政行为的裁判中，有的认定为行政强制措施、行政处罚、行政事实行为或行政辅助行为，有的认定为行政指导行为、行政过程行为或内部行政行为等。造成这种分歧的主要原因在于对强制停电的行为属性辨识不清，对行为合法性认定的依据有误。因此，实有必要对行政强制停电的行为属性及其法律规制等进行深入探究，以避免和减少行政违法行为，消弭司法裁判中的分歧。
本文通过检索行政机关强制停电的行政诉讼及民事诉讼裁判文书，结合此类典型案例的实证研究，试图辨析行政机关强制停电的行为属性，厘定不同类型行政行为的法律规制，明晰行政机关及供电企业各在其中的法律责任。
强制停电在行政执法中具有独特的优势。行政机关在实施查封、扣押、责令停产停业等行政强制时，往往难以保障其执行效果，而且责令停产停业、强制拆除等在实施的程序上较为繁琐，在实施的过程中也面临暴力抗法的危险。实施强制停电则效果上可以立竿见影，实施方式上简便易行，而且借助供电企业实施还可以减少暴力抗法的危险，有柔性执法、间接强制之意蕴，因此强制停电一经采用即因其良好的执法效果而在全国各地迅速推广。根据公开报道，2014年9月至2015年广东省顺德市在“斩污除患”雷霆执法行动中停水停电159家企业；2017年湖南省怀化市电力行政执法支队对环境违法企业停电达600余家。又据笔者调查，湖南某县供电企业2018年全年收到的、来自各类行政机关（包括县乡人民政府、街道办事处、县经信局、县环保局、县安监局、县自然资源局、县国土资源局、县住房和城乡建设规划局、县林业局、县综合执法局、河长制办公室、拆迁指挥部、各类领导小组等）发来的书面和口头停电通知46份，涉及停电企业（包括采石场、沙石场、砖场）73家。2017年3月某县政府发出停电通知，一次性要求对526家“小散乱污”企业停止供电；2018年8月某市经济和信息化局发出一份《停电通知》，要求对69户畜禽养殖户停止供电；2019年5月某县科技和工业信息化局在一份停电通知中，要求对88家砖场立即停电。强制停电在行政管理中使用之广由此可见一斑。
表二：强制停电典型案例裁判情况
从上述类案检索所呈现出的强制停电诉讼纠纷高增长态势和从典型案例中表现出来的对强制停电行为在法律属性认定上的巨大差异、行政行为合法性认定上的较大分歧，以及供电企业法律责任承担上的截然不同等，均表明对行政机关强制停电涉及的相关法律问题有深入探究的必要。
通过上述类案检索，尤其是通过对众多裁判文书的解读，撇开不产生行政法上权利义务关系的内部行为，行政机关的强制停电行为可归为三类：行政强制行为（包括行政强制措施、行政强制执行），行政处罚行为，行政辅助行为（包括行政事实行为、行政过程行为）。
（一）作为行政强制行为的强制停电
《行政强制法》第2条对行政强制作出了定义，行政强制又区分为行政强制措施和行政强制执行。行政机关对企业和居民实施停电，通常是为了停止排放污染物、房屋征收拆迁、拆除违法建筑、避免安全事故发生、处置突发事件等，此种情况下的强制停电合乎《行政强制法》第2条的定义，既可以是行政强制措施，也可以是行政强制执行。该法第四章“行政机关强制执行程序”第43条第2款规定“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”，这就直接表明此类强制停电为行政强制执行。华强公司案中，最高人民法院、湖南省高级人民法院均认定行政机关作出的“限电通知”为行政强制措施。
（二）作为行政处罚行为的强制停电
有的强制停电中，行政机关将其作为行政处罚。超衡公司案中，新塘城政府认为所实施的强制停电属于行政处罚，一、二审行政判决书也认定其为行政处罚。华强公司案中，衡阳市经信委将强制停电作为行政处罚使用，但湖南省高级人民法院、最高人民法院均认为是行政强制而不是行政处罚。
（三）作为行政辅助行为的强制停电
行政强制措施有独立性措施与辅助性措施之分，在大量的行政强制措施中，有的措施能够独立存在，有的措施往往会被事后的行政行为吸收而不具有独立性，独立性措施能够独立地适用法律救济，而辅助性措施随着基础性行为的被救济而得到救济。强制停电往往表现为行政辅助性行为，在强制拆除违法建筑物等情形下，实施强制停电往往是强制拆除这一实体性、基础行政行为的辅助性行为和过程性行为，它被强制拆除这一基础行政行为所涵摄，此时单一的强制停电行为不具有独立性，因而成为行政辅助行为。笔者通过前述“北大法宝”检索了最高人民法院2019年作出的、涉及强制停电的119篇行政诉讼裁判文书，通过对此119篇裁判文书逐一分析发现，在强制拆除违法建筑物的诸多诉讼案件中，即便行政相对人陈述了行政机关实施违法断电的事实、甚至提出了确认断电行为违法的诉求，但裁判中一般未对强制停电行为的发生及合法性作出认定，而是对强制拆除行为的合法性作出认定，个中缘由应在于此类强制停电行为已被强制拆除行为所涵摄。
除了行政强制行为、行政处罚行为、行政辅助行为这三类以外，也有不少的行为无法分类，但严格来说也应归入这三类之内。例如，有的强制停电以行政命令、行政指导、行政建议或会议纪要等方式作出，如属于行政机关的内部行为，则不发生外部效力，不成就为独立的行政行为；而有的会议纪要、行政指导等涉及强制停电的行为产生了外部性，则究其实质亦属于上述三类行为中之一类。在李华案中，行政机关下达停电通知并交由供电企业照此实施停电，二者共同构成了一项具体行政行为，该行为产生了对行政相对人强制停电以迫使其停止畜禽养殖的客观效果，因而具有外部性，应属行政强制行为；但司法裁判认为该停电通知为“内部行政行为”，生硬地将行政机关的停电通知与供电公司协助行为割裂为两个独立的行为，这在行为的“内部性”与“外部性”的认知上出现了偏差。与李华案相对应的是，在五爱建材厂案中临洮县政府认为其通知停电系“内部指导行为”因而不具有可诉性，司法裁判认为该责令断电行为对五爱建材厂的权利义务产生了实质影响，故认定为行政强制行为。另外，在恒升公司案中金水区政府称其通知供电企业断电的行为不属于行政行为、而是不具有强制力的行政指导行为，最高人民法院在再审裁定中则认为金水区政府通知郑州供电公司停电是“行政事实行为”，但这一“行政事实行为”的定性尚未揭示出该案中强制停电行为的本质——结合该案在另一相关民事判决中所认定的、金水区政府强制停电后不久即行强制拆除建筑物这一事实，该案中的强制停电行为足以被嗣后的强制拆除行为所涵摄，故强制停电成就为行政辅助行为，该强制停电行为已不具有独立性、可诉性。有的学者提出，实务中可将后续行政行为与先行行政行为整合成一个行为，由后续行政行为吸收先行行政行为以便更好的解决实践中的问题；也有学者提出，对于行政诉讼和民事诉讼交叉的案件（例如本文所述司法实践中屡屡发生的、因一个强制停电行为分别引发行政诉讼和民事诉讼），司法机关宜从公正和效率的价值理念出发，建立行政与民事交叉合并审理机制，减少讼累。
在华强公司案中，最高人民法院认为衡阳市经信委所作的“限电通知”实为行政强制措施，该行政强制措施没有法律、行政法规上授权，且湖南省地方性法规并非强制停电的授权依据，部门规章也无权设定行政强制措施，故认定该“限电通知”违法。解读这一案例，随之而来的困惑是：行政机关采取强制停电这一行政行为不但要有法律法规的授权依据，还需要识别该授权性规定自身的效力如何。
分析设定行政强制、行政处罚这二类行政行为的法律规制及行政辅助行为的法律属性，我们可以发现，不同类型的强制停电行政行为其设定的法律法规依据各不相同。
（一）将强制停电设定为行政强制（措施、执行）的法律依据
1.设定为行政强制措施的法律依据。如将强制停电设为行政强制措施，则其只能是《行政强制法》第9条所界定的“行政强制措施种类”之 “其他行政强制措施”。同时该法第10条规定，“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第（一）项、第（四）项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第（二）项、第（三）项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施”。基于本条规定，虽可以将强制停电视为《行政强制法》第9条第5项“其他行政强制措施”，但其显然不属于第2项（查封场所、设施或者财物） 和第3项（扣押财物）的行政强制措施，因此只有法律及行政法规才有权设定，部门规章、地方性法规以及其他规范性文件等均不可创设强制停电的行政强制措施。
2.设定为行政强制执行的法律依据。如将强制停电设定为行政强制执行，则其只能是《行政强制法》第12条所界定的“行政强制执行的方式”之“其他强制执行方式”。同时该法第13条规定，“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。从《行政强制法》全文理解，此处所指的“法律”应指全国人大及其常委会所颁布的、狭义上的法律。如前所述，现行法律中有《安全生产法》将强制停电设定为行政强制执行，而行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、以及其他规范性文件则不可创设行政强制执行。
胡建淼教授即指出，《行政强制法》第9条之“其他行政强制措施”并不是一种直接可行使的行为措施，它须经过有关法律和行政法规设定以后才形成方可实施的措施；《行政强制法》第12条之“其他强制执行方式”必须由法律设定，行政法规、地方性法规、规章和其他规范性文件不得设定。
（二）将强制停电设定为行政处罚的法律依据
《行政处罚法》（2017年修正）第9条规定，“法律可以设定各种行政处罚。限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”；第10条规定“行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”；第11、12、13条分别规定了地方性法规、部门规章、地方政府规章可以设定（或规定）行政处罚的权限，第14条则特别指出“其他规范性文件不得设定行政处罚”。根据《行政处罚法》第8条规定，当强制停电作为一种行政处罚时应属于该条的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”，顾名思义此项处罚只有法律、行政法规方可设定，部门规章、地方性法规、地方政府规章、以及其他规范性文件则不可创设强制停电的行政处罚。
（三）将强制停电设定为行政辅助行为的法律依据
强制停电不但可以是独立的行政行为（行政强制或者行政处罚），而且可以是行政辅助行为。这在停电与强制拆除违法建筑物、城市房屋拆迁中表现得最为明显，此时停电是强制拆除的必经步骤和辅助手段，强制拆除为基础行政行为。由于行政辅助行为不具有独立性，因此它不单独产生行政法上的权力与义务，其法律属性由所依附的实体性基础行政行为所决定；也不具有可诉性，它随着基础行为的救济而得到救济。行政辅助行为无须法律、行政法规等予以设定，它的合法性依附于其所辅助的基础行政行为。在强制停电行为足以被实体性基础行政行为所涵摄的特定情形下，它因基础行政行为的合法而合法、因基础行政行为的违法而违法；而在强制停电行为不足以被实体性基础行政行为所吸收涵摄的情形下，它应作为独立的行政行为而存在，分别受《行政强制法》或《行政处罚法》所规制。在泷康公司案中，最高人民法院裁判认为断电行为系新安县政府对泷康公司租赁的厂房实施强制拆除前为安全需要所作的准备工作，同日部分厂房被强制拆除，断电行为从属于房屋强制拆除行为，其具有过程性，效力可被后续实施的房屋强制拆除行为所吸收；在五爱建材厂案中，临洮县政府主张其通知停电是配合临洮县国土局所作停产停业行政行为的辅助措施，甘肃省高级人民法院裁判认为该强制断电行为的法律效果并未被临洮县国土资源局的强制执行行为所吸收和覆盖，故临洮县政府的断电行为具有可诉性。
表三：设定强制停电行为类型的法律法规范围
近年来热衷于使用强制停电这一措施的当数环境保护领域的行政执法。国家环保总局发布《关于1998年取缔、关闭和停产十五种污染严重企业工作意见的通知》，规定对“十五小”企业要逐一落实，坚持标准，切实做到断水断电等，杜绝死灰复燃。强制停电由此进入环保行政执法之列。2016年国家启动中央环境保护督察工作，刮起了一场“环保风暴”，伴随着环境保护执法行动的开展，强制停电遂大行其道。据前述“北大法宝”对《供电监管办法》第24条所关联的37次强制停电行为所引发的诉讼纠纷中，其中26起强制停电与环境保护执法有关。检视环境保护方面的法律、行政法规和行政决定，除了《环境保护法》（2014年修正）第60条、《大气污染防治法》（2018年修正）第30条中的“等”字似可扩大解释为包括有强制停电措施外，尚无其他强制停电的法律、行政法规的依据；然而从语义上理解，上述两个法条中的“等”应表示“煞尾”而不是“列举未尽”，否则将导致对环境执法的无限授权。另外，上述环境保护方面的法律、行政法规授予了行政机关对排污企业等有责令停业与关闭、限制生产与停产整顿、责令停产（或停工、停业）整治、强制拆除等执法权，在这些执法行为中强制停电行为足以被强制拆除的基础行政行为所涵摄，或者在行政机关申请法院强制执行停产等基础行政行为之后、使强制停电成为辅助执行措施而具有行为上的合法性。
厘清了行政机关强制停电行为的法律属性及其法律规制，对前述若干案例中的分歧可以作出清晰的判断，也对行政机关及供电企业在强制停电中的责任有了更多的认知。
表四：《供电监管办法》第24条对应裁判文书查询情况
供电企业是完成强制停电行政行为不可或缺的一环。由于供电企业既是行政机关强制停电的协助执行者、又是履行供用电合同保障供电的民事主体，使得其在配合实施行政强制停电时具有相互冲突的双重身份，这也是供电企业常常成为行政诉讼第三人或者民事诉讼被告的缘由。供电企业作为公用事业企业具有强制缔约之义务，而其对行政机关的强制停电决定亦有协助配合之责，例如《安全生产法》第67条、《突发事件应对法》第11条均规定了“有关单位”或者“公民、法人和其他组织”的协助配合义务，《消防法》第64条更是对“拒不执行火灾现场指挥员指挥，影响灭火救援”设定了行政拘留、罚款的法律责任。因此，在司法裁判中准确区分行政机关及供电企业的法律责任尤为重要。
（一）行政机关在强制停电中的法律责任
行政机关是强制停电的决定者，从行政法权责相对应的一般原理来看，因行政行为所产生的法律后果应由作出该行为的行政机关承担。《国家赔偿法》第7条规定，“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”；《行政强制法》第68条规定，行政机关“违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿”；《行政处罚法》（2017年修正）第60条规定，“行政机关违法实行检查措施或者执行措施，给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的，应当依法予以赔偿”。因此，违法强制停电给当事人造成损失应由该行政机关承担行政赔偿义务。
在袁会燕案中，山东省高级人民法院从行政诉讼的视角，对行政机关和供电企业的法律责任作出了十分清晰的界定：在征收拆迁工作中，停水、停电等行为属于工作的一部分，作为供水、供电等企业作出终止相关服务的行为仅是辅助或者配合行政机关完成征拆工作，实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担；行政机关通过行政命令形式通知相关企业采取停水、停电等措施改变了当事人与供水、供电等企业的权利义务关系，对当事人的实际生活产生了影响，属于独立的行政行为，具有可诉性。
（二）供电企业在强制停电中的法律责任
供电企业是行政机关强制停电的协助执行者，供电企业作为民事主体不具有对行政行为合法性进行判断或认定的职责，即便强制停电行为违法其违法后果也应当由行政机关承担。恒升公司案中，最高人民法院在再审裁定中充分阐述了这一理由：涉案开发地块是否如涉案函和通知中所述属于违法建设、存在火灾隐患的判断职责属于金水区政府，郑州供电公司对上述事项不具有判断能力，其也没有判断义务，其停止电力供应仅是辅助金水区政府的行为；相应的，停止供电可能对恒升公司造成的不利影响的合理注意义务，应当由金水区政府来承担。
在五爱建材厂案中，最高人民法院则又从民事诉讼的视角，对供电公司协助配合停电的行为性质及法律责任作出了清晰界定：供电公司对临洮县五爱建材厂采取断电行为系受行政机关指令，并非基于供用电合同关系而作出的民事行为，即便临洮县五爱建材厂因临洮县供电公司的断电措施造成损害，临洮县五爱建材厂也应依据行政法律关系提起行政诉讼，而非直接向供电公司主张承担民事赔偿责任；五爱建材厂以临洮县供电公司违反双方供用电合同为由提起民事诉讼，缺乏事实依据和法律依据。
相形之下，超衡公司案中三级法院均按民事诉讼进行审理并判令增城供电局承担民事赔偿责任，李华案中以不属于行政诉讼的受案范围为由驳回起诉，显然与五爱建材厂案、袁会燕案中的论理相左，与供电企业的角色不相符，其裁判逻辑存在较大偏差。
供电企业这一协助执行者的角色与《行政强制法》中冻结当事人存款、汇款的金融机构类同。参照金融机构在《行政强制法》中的职责与法律责任，供电企业在协助强制停电中的职责与法律责任有：对于收到的停电通知供电企业应当进行必要的形式审查，例如村委会、居委会等显然不具有作出强制停电决定的权限；文件应当真实有效，假冒和伪造的停电通知显然不能协助执行；强制停电决定是否具有可执行性，如行政机关发出的“停电建议”则不能成就为强制停电的行政决定；行政机关的停电通知应当载明具体的停电时间、停电对象等可执行的内容；由于行政机关一般不具有电力方面的专业知识，对实施停电的实际可行性、停电可能造成的后果和影响范围等供电企业应向通知强制停电的行政机关予以释明；供电企业应当按行政机关指定的时间、指定的对象范围协助执行停电及恢复供电，并将协助执行情况反馈给作出停电决定的行政机关；基于供用电合同的附随义务，供电企业应当将响应行政机关指令予以停电这一事项通知用电人，当然这一通知不可替代行政机关对被停电人的通知义务。供电企业如未正确执行行政机关的停电决定而给他人造成不利影响或损失，对其过错部分应当承担相应的民事法律责任。此外，供电企业由于协助强制停电所发生的合理费用或受到的损失，作出强制停电决定的行政机关应予补偿。
参阅：
1.最高法院判例 ：作出限制供电行政强制措施必须要有法律、行政法规的授权依据——华强公司诉衡阳市经信委等行政强制及行政赔偿案
2.最高法院判例：因执行行政命令致当事人损害的应通过行政诉讼而非民事诉讼救济——五爱建材厂与临洮县供电公司供用电合同纠纷案